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论我国公用企业垄断的法律规制
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【摘要】文分析了我国公用企业垄断法律规制制度的不足,针对这些不足及相关的原因,提出了排除障碍的法律措施。
【关键词】用企业 垄断 法律规制 法律对策
一、我国公用企业垄断及对其实施法律规制的障碍
公用企业,指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。建国以来,我国的公用企业一直实行高度集中的行业经营的管理体制。目前,我国公用企业滥用市场支配力的行为十分严重,亟待规制。
我国公用企业实施法律规制的障碍主要体现在如下几个方面:
首先,由于历史的原因,存在于我国公用企业中的行政性垄断势力强大,由制度惯性带来的改革阻力使得改革困难重重。公用企业一方面是向消费者供应电力、煤气、自来水,提供交通运输、电信等服务的企业组织,另一方面,它又处于行业管理者地位,拥有行政职权,对本行业所辖业务进行管制,进而利用行政权为本行业牟取经济利益。正如管制理论代表人物乔治·施蒂格勒所言:“管制通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”[1]公用企业的产品或服务由行业主管部门定价,由于行业行政主管部门拥有如此的权力,公用企业就必然通过各种手段去赢得主管当局给予优惠或差别待遇,以实现私利。
其次,适应时代发展需要的法制体系有待建立和完善。当前中国反垄断立法现状呈现出四个方面的特点:一是存在分别立法和多头立法的状况,但在市场经济逐渐完善的情况下,应按照市场经济统一规则的要求加以规范;二是有关反垄断立法的规定较为杂乱、零散,没有形成完整的调整经济垄断的法律体系;三是在反垄断立法技术上还存在许多薄弱之处;四是有关调整经济垄断和行政性垄断的法律规定不分。因此,我国反垄断立法的整体化、法典化是法律规则的内在要求和规范社会经济生活的迫切需要。
第三,市民社会发育不良,消费者运动发展不充分。
市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态,是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家,市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统,它自身可以从内部建立起必要的秩序,而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体,具有独立人格和自立意识,不存在人身依附(包括行政性依附),彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]
长期以来,中国社会的国家行政权力几乎渗透到社会的各个角落,各单位都是行政机关的附属,而个人都变成了各个单位的附属。由此,作为一个消费者,只能面临公用企业与其背靠的行政权力的双重威胁。在经济体制不断推进的同时,其他社会领域的改革相对滞后,单位所有制的情况虽有很大改观,个人虽不再以单位为依附,但是,社会长期缺乏一种抗争的传统,社会运动无从展开。而消费者运动也起步较晚,消费者的素质普遍较低,各级消费者组织的维权活动经验不足,并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用,也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑。
二、对公用企业垄断实行法律规制应遵循的原则
其一,理清政府与公用企业之间的关系政企分开是公用企业改革的基本思路。由于公用企业的特殊性,政府有必要对其进行一定程度的管制。单纯的市场作为经济资源的配置方式有其自身无法克服的缺陷,一方面对市场经济发展的趋势无法进行有效的预测,另一方面单纯的市场根本无法解决现代发达市场经济社会出现的滞胀现象,政府的介入是必要的;但同时也要顾及效率的需要,将市场公平和效率相结合。
其二,政府介入和自由竞争并举政府的介入方式包括扶持和限制。我国不同地区不同行业的经济发展很不平衡,这种经济发育的参差形态决定了政府的介入是一个具体问题具体分析的过程。对于贫困地区、弱势行业, 政府可以给予一定的地方性、行业性的政策扶持,同时在具备条件的地区和行业,要不失时机引入自由竞争机制,保证效率。
其三,行业立法与专门立法并举行业立法的好处在于可以针对各行业的特点有侧重地制订措施,以立法形式明确公用企业与各个政府主管部门之间的关系,实现政企分开;还可以确定相应的行业目标,政府的行为也须受制于上述立法,可以起到控权的作用。专门立法如《公用企业法》则对涉及公用企业的原则性的重要事项进行规制,是总纲性的文件。具体到立法操作,一方面,针对公用企业各领域的特征,通过制定或修改完善公路法、电力法、电信法、铁路法等行业法规,对市场准入条件、定价、服务质量等做出法律规定,规范市场秩序。但对于属于市场失灵,需要政府干预的领域,还是要保留垄断。另一方面,制定《公用企业法》之类的专门性法律,确立公用企业范围、运作机制、定价程序、监督程序等事项。这种做法将立法的总体规划同具体的部门计划综合考虑,可以有效地提高效率。
三、对公用企业垄断实行法律规制的制度构想
(一)制定反垄断法
竞争是市场经济的灵魂,运用法律手段确保市场经济主体平等、公平、自由地参与市场竞争,是世界各国通行的做法。反垄断法被西方国家称为“经济宪法”,主要原因是反垄断法所维护的是竞争自由,完善的是有效竞争的市场结构,制止的是限制竞争、不公平交易的行为。中国是一个由计划经济向市场经济转轨的国家,反垄断法除了有维护竞争自由和保护消费者利益的一般作用外,还具有促进经济体制转轨和完善市场结构的特殊作用。随着中国加入WTO步伐的加快和继续实行对外开放的政策,外资大规模进入,跨国公司对中国经济的影响越来越大,在中国的垄断行为也日见增多,为了保护民族工业和国家经济安全,《反垄断法》出台的时机也已成熟。
(二)引入民间资本,打破垄断局面,促进有效竞争机制的形成
我国政府过去对公用企业的规制主要体现在进入规制方面,只授权政府部门或其所属机构进行投资经营,也就是典型的行政性垄断。因此,在引入竞争机制时可以从投资主体着手,可以允许民间资本甚至外国资本的加入,改变政府投资一统天下的单一投资主体结构,向多元多层次的投资结构发展。
(三)区分垄断的不同种类,对纯粹自然垄断
采用程序上的规制和实体上的规制相结合,增加透明度;对非自然垄断的公用企业引入竞争机制。自然垄断是指由于市场的自然条件,如果进行竞争性经营,则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱而只能由独家企业垄断经营的状况,[3]在自然垄断的行业,不进行垄断或者独家经营就会造成资源浪费和社会成本增加,实行垄断更符合经济效率的要求,所以在立法时应认识到,目的并不是要打破一切垄断,只是要打破一切不利于市场竞争和实现企业效率最大化的垄断。对自然垄断的公用企业,应允许其垄断。基于此认识,应当对垄断实行有限的除外适用,但同时应对其价格、利润应予以公开,增加透明度。
对于非自然垄断的公用企业,应当采取开放性政策,由多个合法的市场主体经营,允许各种企业形式存在,使其在竞争中成长。
(四)建立符合竞争机制的价格规制制度
价格机制是通过市场价格变动与市场供求变动之间的相互依赖、相互制约的联系而发挥作用的机制。商品价格的变动,会引起商品供求关系变化;而供求关系的变化,又反过来引起价格的变动。因而,制定合理的价格政策,对于企业经济效率的提高至关重要,特别是在对价格进行较为严重管制的行业更是如此。有鉴于公用企业的公共性特质,因而在政企分离和建立竞争市场以后,仍应在一段合理时期内维持适当的价格管制。
最近,国家发展与改革委员会发布了《制止价格垄断行为暂行规定》,该行政规章已在2003年11月1日起正式施行。它在一定程度上填补了我国价格垄断立法的空白,为反垄断立法积累了有益的立法经验。我国在反垄断方面法律法规还相当薄弱,在我国《反垄断法》尚未出台的情况下,《制止价格垄断行为暂行规定》解决了反价格垄断领域的立法缺位问题,为维护正常有序的市场价格竞争提供了刚性的法律保障。
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