水利管理体制改革与探索调研报告

时间：2020-10-10 13:42:35 调研报告我要投稿

关于水利管理体制改革与探索调研报告

　　一、邢台市水管体制改革现状及存在问题

关于水利管理体制改革与探索调研报告

　　（一）水利工程情况自建国以来，特别是“63.8”洪水以后，邢台市建有水库56座，其中大型水库2座（朱庄、临城），中型水库4座（东石岭、野沟门、马河、乱木），小(Ⅰ)型水库7座，小（Ⅱ）型水库43座，总库容8.1亿米3。疏竣整治河道21条，其中行洪河道16条，排沥河道5条，河道总长度1052公里，堤防1121公里。建设中型闸涵23座、灌区19处、水电站8座。形成了固定资产8.98亿元的水利工程产业。初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等综合利用的水利工程体系。在抗御水旱灾害、保障社会经济安全、促进工农业生产持续稳定发展、保护水土资源和改善生态环境等方面都发挥了重要作用。但是，今年来邢台市的水利工程老化失修严重、本身功能衰退，所发挥的社会和经济效益日益减退，给水利管理工作带来了空前的困难。究其原因，主要是事企不分，水利工程管理体制不顺；人浮于事，水利工程管理单位机制不活；重建轻管，水利工程运行管理和维修养护经费严重不足；供水价格形成机制不合理；国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，而且给国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。邢台市上千公里的河道堤防无专人管理，大中小型水利工程管理人员工资没有保障。全市建国后投入大量人力物力兴建的水利工程已老化失修严重、积病成险，很难再发挥效益。因此，水管体制改革势在必行。通过水管体制改革，邢台市要逐步建立起适应社会主义市场经济要求的职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立起管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化相结合的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系，切实提高全市水利工程的经济效益和社会效益。

　　（二）水管单位状况邢台市共有独立水管单位13个，管理人员1147人，其中高级职称85人，中级职称87人，技术工人679人，综合管理人员296人。小（Ⅰ）型以上水库共有正式独立事业管理单位8个，中型以上灌区共有独立管理单位5个，河道堤防、闸涵均没有独立管理单位，由县（市）水务局派人管理。

　　1、水库。全市56座水库共有管理人员388人，固定资产约4亿元。独立管理单位为：朱庄、临城、野沟门、东石岭、乱木、马河、峡沟水库管理处；东川口、羊卧湾水库和野沟门灌区合建一个管理单位。其中：朱庄水库管理处为处级单位，由邢台市政府直管；临城水库管理处为科级单位，由邢台市水务局管理；东石岭水库管理处为科级单位，由沙河市政府直管；野沟门、乱木、马河、峡沟、东川口水库（含羊卧湾水库、野沟门灌区管理处）均由所在县（市）水务局管理。以上8个单位年收入共计345.1万元，人员工资、办公经费共支出637.9万元，每年亏损292.8万元。其他小（Ⅰ）型水库有管理人员3－5人不等，由所在县水务局派人管理；小（Ⅱ）型水库由所在乡、村管理，均未设专门管理机构。

　　2、灌区。邢台市共有中型以上灌区19处，管理人员399人。其中技术人员58人，工人341人。百泉、朱庄北、朱庄南、临城、尖庄等5处较大灌区均设有财务独立核算的灌区管理处，共有管理人员192人，年收入329万元，开支368万元，年亏损39万元。其他14处灌区分别为沙河市东石岭、峡沟灌区；临城县乱木灌区；内丘县马河、北岭灌区；清河县南李庄、焦庄、油坊、唐口、郭屯灌区；临西县赵圈、大营、丁村、陈营灌区，均未设专门机构，由所在县水务局派遣3-10名管理人员进行管理。

　　3、河道堤防。全市21条河道堤防，日常管理主要靠各县（市、区）水务局工管科（股）管理，没有独立管理机构。七、八十年代，宁晋县在北围堤、巨鹿县在东围堤、任县在南澧河五孔桥、隆尧县在北澧河旧城分别设有堤防管理站（所）。近几年因没有经费与人员编制，四个站（所）无一存在。

　　4、闸涵。邢台市23座中型闸涵均由所在县（市）水务局负责管理。每闸涵设有管理人员2－5人不等，大多数为长期雇用临时人员看守，月工资在100—300元。闸涵管理以仅能维持闸门升降为原则，与规定的养护管理要求相差很远。这些工程对抗旱浇地，尤其是对于补充地下水水源发挥了很大作用。但是鉴于邢台市河流情况，多数闸涵每年只能蓄一次水，又在汛期或汛末，水费收取困难，人员经费短缺，工程自身更难以发展。

　　二、邢台市水利工程管理中存在的主要问题

　　据调查，邢台市水利工程管理普遍存在以下几个方面的问题：

　　（一）工程现状堪忧。邢台市水利工程多建设于二十世纪五、六十年代，属于边设计、边施工、边改进的“三边”工程，加之多年来维修费用严重不足，普遍存在着先天不足和老化失修严重的问题。特别是有的工程设施已运行多年，超过了其报废期限；有的机电设备属于国家明令规定的淘汰产品，耗能高、效率低，早已不宜继续使用。

　　（二）是工程技术人员老化、断代问题。几年来，工程管理急需的技术人才多嫌单位位置偏僻、工资待遇低，不愿意到水管单位工作，已经进来的则千方百计调走，造成工程技术人员断代，工程效益不能发挥。有的工程干脆只是雇佣几名临时工看门守夜，根本谈不上技术，更不用说技术创新了。

　　（三）是经济状况不容乐观。水利工程主要功能是防洪保安，发挥社会效益，输水灌溉、水利发电、水产养殖、旅游开发等效益较少。各级财政补贴普遍较少，加之地处偏远，交通不便、信息不灵、干部职工思想不解放，经济收入能力差，水管单位收入远不能满足日常开支。

　　三、邢台市水管体制改革对策研究

　　（一）改革对策研究基于以上情况，经研究认为，对于小型水利工程管理单位的体制改革，可以由县水务局结合具体情况分类定性、自我发展，逐步实现“管养分离”、达到良性循环；对于大中型水利工程管理单位的体制改革，则应广泛宣传、积极推进；加强领导、督促工作；客观评价、合理安排；改善机制、公平竞争；稳步推进、巩固成果。

　　1、广泛宣传、积极推进基于邢台市水管单位及职工思想状况，首先应该进行广泛的宣传和发动。一是宣传领导。要让领导明白水管体制改革的重要性和必要性，了解全国形势和外地经验，清楚改革以后的各种变化（如人员、资金、财政负担、管理方式等等）和各级各部门应该做的工作。二是要宣传水管单位干部职工。水管单位的干部职工既是改革的实践者，也是改革的受益者。要让水管单位的全体干部职工都清楚水管体制改革的逼人形势和方式方法，预测到改革后的各种利弊得失，从而大力支持改革、勇于参加改革。三是宣传社会。要让社会各界都了解水利工程的重要性和水管体制改革的必要性，理解水利战线干部职工的过去、现在和未来，从各个方面提供优惠条件、采取方便措施，保障水管体制改革的顺利进行。

　　2、加强领导、全力推动水管体制改革不但跨行业、跨部门，而且是一项工作涉及面广、任务艰巨的`系统工程。特别需要各级党委、政府的高度重视，加强领导，全力推动。水管体制改革工作千难万难，只要主要领导重视抓就不难。所谓加强领导，必须成立由市级领导甚至是市级主要领导任组长的水管体制改革领导小组，综合协调水务、财政、人事、工商税务等部门，参照其他行业改革，给足用好优惠政策，使水管单位干部职工确实看到改革后的美好前景和希望，做到“留者安心、走者高兴”。

　　3、客观评价、合理安排对于一个单位的分类定性，根据其所承担的任务和收益状况，大致可分为纯公益性、准公益性和经营性三类：纯公益性水管单位，是指承担防洪、排涝等水利工程管理运输运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，可以定性为事业单位。由于工程所发挥的效益是纯社会效益，理应由国家负担其运行管理和养护维修费用。准公益性水管单位，是指既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，可以定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业,推向市场。经营性水管单位，是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，定性为企业。根据其工程实际效益，实现自收自支、自负盈亏。

　　目前，邢台市水利工程既有纯公益性部门，如排涝泵站、防洪大堤等。无论有没有专门管理机构，根据国家政策，应该由国家负责其运行和维护费用，具体就是由各级财政负担其管理人员工资、运行费、维修维护费等，以保证其防洪、除涝等社会效益的正常发挥。这只是执行的问题，这里不再赘述。也有个别水利工程管理单位属经营性单位，如灌溉扬水泵站、灌区等，其本身发挥得就是经济效益，应该成为自收自支的企业。如果难以实现自主经营、自负盈亏，则可以转变经济策略、改变服务对象等走社会主义市场经济条件下的企业经营之路。再不行，可以根据市场经济规律进行改制、兼并，甚至破产等改造。以市场经济手段解决问题，这里也不再过多研究。邢台市水利工程管理部门大部分为准公益性事业单位，这部分工程既承担了不可替代的防洪、除涝功能，同时又可以兼顾水力发电、水产养殖等综合利用，有一定的经济收入能力。例如，各大中型水库管理处。对于这些单位，完全由国家负担是不现实的；完全由其自收自支，自生自灭，不但其经济收入能力差、条件不允许，而且还要保证其防洪、除涝等社会效益的正常发挥。对于这些准公益性事业单位，我们应该将其所承担的职能划分开来，分别分析研究，逐一找到经济来源，确保工程各种效益的充分发挥。独立核算、分灶吃饭，是要在分岗定薪的基础上，各岗位人员各自单独核算。管理人员的工资、福利、办公经费等由国家负担、财政开支；维护人员由工程维护资金中列支；经营人员由供水、发电或水土资源收益中列支。最后是分解原水管单位、分流人员，即待时机成熟时，将原水管单位分解成三个分别运行的单位。由管理人员组成工程管理机构，代表国家实施对工程的管理，财政开支，可以参照公务员制度管理。由维护人员组成工程维护机构，除对本工程进行维修养护外，还可对外承揽力所能及的工程施工或维修维护项目，通过一段时间的运行，还可建立起工程维护市场。由经营人员组成综合经营公司，利用原工程设施或水土资源进行经济开发或产业经营，自收自支、自负盈亏，养老、医失业等保险走市场化道路。总之，要为每一类单位、每一个同志找到出路，不能向社会一推了之，形成不安定因素。

　　4、改善机制、公平竞争一是改善用人机制，做到能来能去，能进能出。多年来水管单位人员相对固定，人员交流、技术合作非常少，形成了一贯的、僵化的模式和经营管理思想。多年来形成的“吃大锅饭”“喝大锅水”思想很难转变。只有改善用人机制，把真正懂技术、会管理的人才留住，让思想解放、真抓实干的干部安心工作，输进“新鲜血液”，才能更新观念、开拓创新，把水管单位推向一个新水平。二是改善分配机制，效率优先，兼顾公平。长期以来，水管单位地处偏僻、思想观念陈旧，执行国家事业单位工资标准，造成了“干的干，看的看，看的给干的提意见”现象严重。应该根据国家政策，采取按劳动成果与按生产要素相结合的分配方式，充分考虑工作难度、技术含量、经济风险等因素，平衡脑力劳动和体力劳动，均衡数量与质量，等等，采取合理的分配方式，充分调动每一个岗位、每一位同志的工作积极性和业务创造性。

　　5、稳步推进、巩固成果水管体制改革是一个系统工程，要在充分调查研究、做好试点工作的基础上，逐步推广实施。特别是对于分流出来的未定岗人员，不能向社会一推了之。而要在现有基础上，积极为他们找出路、谋发展。这些同志虽然在水管体制改革中没有定上岗，但他们都是过去为工程的建设、管理、发展立下过功劳、做出过贡献的同志，也可能因受文化程度、年龄等条件的限制，以前的业务骨干都定不上岗位。我们可以实行“待岗制”、下岗返聘（聘请勤杂工）等方式使其实现半就业。这样，既有利于社会稳定和水管体制改革的顺利开展，又给在岗人员以压力，促使其形成“今天工作不努力，明天努力找工作”的积极向上、奋发有为的竞争意识和廉洁高效、务实争先的工作作风。

　　（二）需同时做好的几项工作

　　1、积极推进水利工程产权制度改革水管单位应从自身实际出发，发挥区域优势，通过规范的产权制度改革，将拥有的水土资源优势和资产优势转化为经济优势。经有关部门批准，水利工程供水、发电、旅游等项目可实行股份制；土地、林木、水面、房产、设备可对外发包或出租；部分资源或资产在一定期限内的使用权可以公开有偿出让。对相近或同一流域的水利工程，应积极鼓励其在供水、供电、旅游等项目上，实行多种形式的联合经营，以发挥规模效益。小型农村水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的要求，明晰所有权，搞活经营权，探索建立以农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，因工程制宜，推行竞价承包、租赁、拍卖等灵活多样的经营方式。管好改制回收资金，专款用于发展农村水利，实行滚动发展。集体所有的水利工程可以采用承包、租赁、拍卖、股份合作等多种改革方式。

　　2、建立合理的水价形成机制，并强化计收管理

　　（1）理顺供水价格形成机制。水利工程价格属于政府定价，实行分级管理。中央直属及跨省级水利工程供水价格由国务院价格主管部门管理；省直属水利工程和由国家投资的大中型水库、河道、灌区、跨流域引水工程、机电排灌站、主要湖泊洼淀的供水（排水）价格由省级价格主管部门管理；农业用水（排水）价格由省级价格主管部门管理；其他水利工程的非农业供水价格，由所在设区市价格主管部门管理。水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担和综合考虑社会各方面承受能力的原则，实行分类定价。其中：农业用水价格，要在充分考虑农民承受能力的基础上，逐步将农业用水价格提高到供水成本水平；城市环境用水价格按照略高于农业用水价格的原则核定；其他用水（不包含水利发电用水）价格在补偿供水成本、计提合理利润的基础上制定。

　　（2）是强化计收管理。水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整，分步到位，水利工程水费逐步实行计量收费。建立健全农业供水（排水）计量设施，逐步由按亩收费向实际用水量收费过渡。要规范收费行为，实行收费公示制度，减少收费环节，降低农民负担，合理制定农业用水到农户的最终价格和水费收取办法。要积极培育农民用水组织，减少中间环节。工业用水、生活用水实行计划用水、节约用水和超定额用水累进加价制度。供水经营者、水费收缴单位（组织）和最终用水户要通过签订供水合同，明确双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，规范收费行为，促进供水经营者降低供水成本、用水户节约用水，并提高水费收缴率。

　　3、规范财政支付范围和方式，严格资金管理

　　（1）是要根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政补助政策和拨款方式。纯公益性水管单位，在严格水管单位人员编制管理的基础上，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出列入同级财政预算：工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支；工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位，实行综合财政预算管理制度，其编制内承担公益性任务的人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出列入同级财政预算，工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支；更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由水管单位自行负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由发展改革部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报送该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，适时调整财政补贴额度。企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金由水管单位自行筹集。同时，应加强资金积累，提高抗风险的能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》共同确定。

　　（2）是积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程管理体制改革的顺利实施，各级政府要增加对水利工程管理的投资，按照“分级管理，分级负担”的原则，合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。市、县水利工程岁修养护费的来源为：地方留用的河道工程修建维护管理费、财政安排的专项资金、水管单位缴纳的修购基金。各市、县要加大河道工程修建维护管理费的征收和管理力度。对主要行洪河道、重要水库、排水泵站和贫困地区非经营性水利工程可适当补助。市、县级维修养护岁修资金主要用于本级水库、行洪河道及其他水利工程的维修养护。

　　（3）是严格资金管理。各级水行政主管部门及其所属单位的行政事业性收费要及时足额缴入国库或预算外资金财政专户，实行“收支两条线”管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按财政部《水管单位财务会计制度》的规定提取工程折旧。要加强对工程维修养护经费、更新改造经费及工程折旧资金的管理，做到专款专用，严禁挪作它用。

　　4、妥善安置分流人员，落实社会保障政策水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。特别是对于企业性质的水管单位，要认真落实《河北省国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员实施细则》（冀经贸企改［2003］237号）和《关于全省国有企业分离办社会职能工作的实施意见》（冀经贸［2003］19号）精神，实施主辅分离，分离办社会职能，分流安置富余人员。坚持多分流少失业，实现富余人员从岗位到“岗位”转换的原则，特别是支持和鼓励分流人员开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营行项目剥离与安置分流人员结合起来。各类水管单位要按照有关法律、法规和政策，参加所在地国家颁布的基本养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险。在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍应按现行事业单位养老保险有关规定执行。转制为企业的水管单位的基本养老保险，可参照国家对转制科研机构、工程勘察设计单位的有关政策规定执行。要积极做好转制前后离退休人员养老保险待遇的衔接工作。

　　5、税收扶持政策。实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合国家有关规定的，经税务部门批准，应该享受相关的税收优惠政策。上级主管部门也应该千方百计支持和扶持。以此来保障水管体制改革的顺利进行。

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