论村民委员会的行政主体地位
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【摘要】根据我国的法律规定，村委会依法管理村集体的公共事务和公益事业，承担着对本村内部事务自治管理的职能。传统的行政法理论把村委会排除在行政主体之外，认为其行政行为不应列入司法审查范围，这种理论不利于村民依法维护自身权益。村委会的自治权不同于基于法律、法规授权以及基于基层政府委托而行使的行政权力，其中，村委会在行使法律、法规授予的权力时，其实施的行政行为可纳入司法审查范围，此时，村委会的行政主体地位成立。
【关键词】司法审查;行政主体;村民委员会
随着我国依法治国战略的稳步推进，村民群众法治意识不断增强，“民告官”的事例不断出现。根据我国的行政管理体制，最基层的政府是乡(民族乡、镇)政府，所以严格意义上的“官”最低也就到乡(民族乡、镇)一级。但是，现实中村民群众接触最频繁、联系最紧密的却是村民委员会(以下简称村委会)的干部。村委会不是一级政府，不是行政机构，严格说起来，村委会的干部并不属于“官”，但就我国的行政管理实际而言，村委会行使着部分政府行政职权，甚至行使着部分本应由乡(民族乡、镇)政府行使的行政职权，一直以来，村民群众都自觉或不自觉地将村委会当成“衙门”，将村委会干部当成了“官”。然而长久以来，我国传统的行政法理论将村委会一概排除在行政主体之外，认为村委会只是村民自治组织，所作出的行为不属于行政行为，因此村委会的行为不能适用于行政诉讼法，不能纳入司法审查范围。如果按照这一理论，村民群众无法通过行政诉讼渠道对村委会某些涉嫌违法的行为进行“抗辩”，往往会导致村民群众的众多权益无法得到有效保护。由此可见，村委会是否具有行政主体地位意义重大，需要认真慎重予以研究确定，本文现就此问题作一简要论述。
一、行政主体的概念及主流学术界对村委会行政主体地位的观点
一般来说，行政主体并非是法律实践中所使用的术语，而是我国行政法理论界经常使用的一个概念，系指“能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织”{1}。一般认为，只有行政主体所从事的与其行政职能有关的行为，才适用行政诉讼法，成为司法审查的对象。
目前我国行政法学界普遍认同行政主体应具有以下两个特征：一是享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动;二是承担由此产生的法律责任。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)相关规定，行政主体作被告的情况主要有以下六种：1.作出具体行政行为的行政机关作被告;2.改变原具体行政行为的复议机关作被告;3.由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告;4.委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告;5.行政机关的内设机构、派出机构作出具体行政行为的，该行政机关是被告;6.行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下，即村委会在取得法律、法规授权而代行基层政府部分行政职权的情况下，村委会才有可能作为行政主体，具备司法审查被告资格，适用行政诉讼法。然而在我国的司法实践中，村委会几乎从未被列为行政诉讼的被告，这也意味着司法实践界仍坚持认为村委会不应具有行政主体地位。
而在我国行政法理论界，传统的行政法学理论对于村委会是否具备行政主体地位问题也一般持否定观点，即，认为村委会在任何情况下都不适用行政诉讼法，不具备司法审查被告的资格，其主要原因是村委会不是行政主体。这种理论认为：首先，村委会不是我国法律法规规定的一级政府，也不是我国行政管理体制的行政机关;其次，村委会不是法律、法规授权可以行使行政职能的组织;再次，村委会行使行政机关委托的管理职权时，可以成为行政主体、具备司法审查被告资格的是委托的行政机关，而不是作为受委托机关的村委会;此外，村委会的管理行为未被赋予强制性，村委会对村务的处理贯彻民主原则，在民主原则下实施的行为不应适用行政诉讼法的司法审查制度。
这种观点看似符合法律法规的规定，如果按照以上所说，村委会不是行政主体，村委会与村民之间的关系就不存在行政管理关系，而是一种民事法律关系，只能适用民法调整。民事法律关系最本质的特征是双方地位平等并且对有关事项协商一致，而从我国各地的村务管理工作实践来看，村民群众与村委员会的关系几乎从来就不是平等协商关系，村民群众在村委会这个“组织”面前几乎从来都会自觉或不自觉地将其与政府等同起来，于是一旦觉得村委会的行为侵犯了自己的合法权益，就会认为是“政府”侵犯了自己的权益，因此往往倾向于通过向上级政府上访的方式来解决问题，而极少通过民事诉讼途径来寻求救助。
于是问题出现了：法学专家们认为村委会不是行政主体，而村民群众却偏偏认为村委会就是“政府”的化身，双方似乎都认为自己的观点有充足的理由。这种实践与法学理论存在着较大的脱节，不免使人疑惑：村委会究竟是否具有行政主体资格?是否可以成为行政诉讼的主体?
要搞清楚村委会是否具有行政主体资格，笔者认为，首先应该从村委会行使的职权类型及权力来源开始分析。
二、村委会行使职权类型及权力来源
村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。在明确村委会职权之前，有必要搞清楚村委会与基层政府以及村民群众之间的关系：
(一)村委会与基层政府之间的关系
基层政府与村委会之间，是指导、支持和帮助的关系。《村民委员会组织法》第四条第1款规定：“乡、民族乡、镇的政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的.事项。”同时，村委会协助乡、民族乡、镇的政府开展工作，向基层政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村委会与基层政府的关系不是一种行政隶属关系，村委会在基层政府的指导和帮助下，既要落实和贯彻相应的国家政策，也要协助乡级政府实施某些可能会对本村发生行政效果的行政管理活动。