论BT模式下职务犯罪的预防
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摘 要：BT作为一种新型项目融资方式，近年来在我国基础设施和公用事业项目中得到迅速引入和推广，它在缓解政府财政资金不足，加快公用基础设施项目建设等方面，发挥了积极作用。但由于BT模式产生时间较短，又是权力和资金密集的产业，因此在实际运用过程中经常出现权钱交易等腐b现象，职务犯罪高发频发。文章在剖析BT领域中职务犯罪的特点及其成因的基础上，主张控制职务犯罪必须坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，建立健全集教育、制度、法律于一体的惩治和预防体系，以促进BT模式的健康发展。
关键词：BT(建设―转让)模式 职务犯罪 成因 惩治 预防
随着我国工程建设领域投融资体制的改革，越来越多的工程项目，尤其是基础设施项目，开始采用建设―转让即BT模式进行建设。实践中，由于目前整个行业对BT模式的认识不够，有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，职务犯罪频频发生。因此，加强对BT模式下职务犯罪的惩治和预防，依法保障政府投资安全，确保工程建设质量，就成为十分紧迫的问题。
一、BT模式的产生及运作
随着我国经济建设的高速发展和人民生活水平的日益提高，大力建设基础设施势在必行，但建设资金严重不足，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键，BT模式便应运而生。BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设―移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种新型项目融资模式。由于BT模式既能够缓解政府有限的财政投入，又可以充分吸收民间资本投资基础设施建设，形成新的GDP增长点，因此自20世纪90年代从广东率先引入后，BT模式项目建设发展十分迅猛，中央和地方政府也相继出台了一系列政策性文件，确立了其合法地位。
BT模式的运作过程具体来说是这样的：政府或其授权的单位通过法定程序(一般是招投标方式)选择投资人(同时也是承建方)并与之签订合同，将拟建的基础设施项目授权给后者，由其负责在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资、管理、施工总承包等工作;工程完工并通过验收后，由政府按照合同约定的方式将投资人与该项目有关的权利购回。
作为一种新型的投融资方式，BT项目融资主要适用于非经营性基础设施项目和公用事业项目。由于BT模式不需要政府担保，不增加外债，而且也不影响政府日后获得项目的所有权;同时，在BT项目的中标人不仅能获得工程投融资过程中的融资费用、项目管理费用等一定数额的投资回报，同时还可以获得适当的工程承建利润，因此被地方政府在一些非经营性项目建设过程中广泛采用，并日益受到欢迎和重视。
二、BT模式下职务犯罪的现状和特征
虽然BT模式在缓解政府财政资金不足，加快公用基础设施项目建设等方面发挥了积极作用，但重大工程建设领域历来都是是职务犯罪的高发、频发区。统计数字显示，仅2009年9月至2010年6月，全国检察机关立案查办工程建设领域职务犯罪7328件8803人，其中贪`hui赂犯罪6606件7941人，涉案金额13.4亿元;渎职侵权犯罪案件722件862人。BT项目集行政管理、企业市场运作于一身，是典型的权力集中、资金密集的行业，同时B T模式又属于新生事物，国际上也是20世纪80年代才开始的，操作模式还不成熟，相应立法也没有跟上，职务犯罪更易频发。因此，对BT项目进行必要的了解和监管，对职务犯罪进行提前预防，避免BT模式的”多米诺骨牌”效应，就成为当务之急。
职务犯罪与其行业本身具有的特性密切相关。BT项目一般都具有建设工期(投资期)长，投资金额大，利润空间大，监管力度弱等特点，这些都易成为腐b滋生的温床。通过对近几年来BT项目建设领域职务犯罪案例的调查分析，可以发现职务犯罪主要呈现以下特点：
1.大案要案频发。BT项目作为专营政府基础设施项目建设，投资动辄千万元、几亿元，获利空间弹性很大。巨额利润势必导致投资人(承建方)不惜一切代价争取工程建设权，这就为权力寻租、官商g结留下了足够的空间。承建方往往不惜重金行hui关键人员，舍小利得大利，达到成功获取工程承建权，从而获取高额利润的目的。权钱交易的hui赂犯罪，又存在着行为秘密，无特定被害人，侦查难度大等特点，一些犯罪分子抱持侥幸心理，在巨大的利益驱使下，不惜铤而走险进行hui赂等职务犯罪，侵害法益。因而权钱交易现象日益突出，且涉案人员级别越来越高，涉案金额越来越大。
2.发案环节相对集中。BT项目中职务犯罪活动可以说贯穿于从工程立项、设计、招标到工程施工、监理、质检、验收等工程建设的全过程多个环节，但招投标仍然是贪`hui赂等职务犯罪的重灾区。据四川省检察机关统计，发生在招标投标环节的案件占案件总数的49.1%。应当说，自2000年招标投标法实施以来，工程建设招投标已经形成了一套完整的程序，对招标过程的监管也越来越严格。但现行招投标制度的设计还存在一些薄弱环节，尤其是相关各方之间的私下场外交易问题还难以纳入监督视野，以致工程项目招投标成为当前所有工程建设领域商业hui赂的首要环节。
3.hui赂方法呈现多样化趋势，hui赂手段更加隐秘。当前，hui赂犯罪的方法、手段不断翻新，花样繁多，令人目不暇接。大多数直接以现金行hui受hui，有的则是赠送礼品、实物或购物卡、银行卡，还有的以提供各种高档消费活动和各种变相的个人费用等形式实现“曲线”行hui。除了这些常见的手段外，近年还出现了一些更加隐蔽的hui赂手段。如以不等价交易形式收受hui赂的;收受干股的;以投资理财的名义收受hui赂的;以赌博形式收受hui赂的;由特定关系人收受hui赂的等等。而且行受hui双方多采取财物直接给付、不留书证、“一对一”单线联系等隐蔽方式，增加了侦查机关调查取证的难度。
4.窝、串案现象明显。常常是查处一个，带出一窝，牵出一串，窝案、串案出现上升的趋势。2007年以来，在四川省检察机关查办的306起工程建设领域行受hui犯罪案件中，窝案、串案的数量占45%。BT项目一般都是巨额资金的重点工程，牵扯制约环节较多，为使每个环节畅通无阻， 承建方往往会不择手段对决策者、主管者、具体办事人员(如财务人员、现场管理人员等)所涉环节的关键人员分别行hui，从而形成窝案、串案， 出现查办一人带出多人的现象。这些犯罪分子互相勾结、串通一气，以牺牲国家和人民的利益为代价，大搞权钱交易，把项目建设变成为自己捞取金钱的“印钞机”，影响极为恶劣。
三、BT模式下职务犯罪多发成因剖析
1.经济转轨时期体制不健全，为滋生腐b提供了温床。当前，我国正处于经济发展方式的转型期，市场经济不断完善，但一些重点领域体制建设却没有跟上经济快速发展的步伐，既留存着计划体制的较大弊端，也有新体制的幼稚和不成熟。工程建设领域就是如此，其市场自主决定能力较差，各环节的透明度不高，交易秩序的规范和约束还存在许多薄弱环节，无序竞争的现象比较突出。建设工程的重大决策权又往往掌握在一个部门甚至个别领导手中，缺乏规范透明的权力运作程序和有效的内外监督制约机制，客观上就使少数人有了可乘之机。在高额利润的驱使下，行hui受hui、请客送礼，大搞权钱交易。本应是技术、质量、信誉的竞争，却变成了hui赂的竞争，造成了工程建设领域hui赂之风盛行，往往是明码标价、约定俗成，成为人人皆知的“潜规则”，既扰乱了正常的经济活动，又腐蚀了党员干部，损害了国家的利益，造成国有资产的大量流失。
2.权力过分集中，是hui赂案件高发的重要原因。在当前的经济体制下，计划经济时期靠权力配置资源的惯性，导致行政手段仍与市场手段同时发挥作用，经济活动中因此渗透着权力的“魔力”，并在一定范围和程度上起着决定性作用。而权力一旦进入市场，就会“点石成金”，破坏平等竞争的市场经济秩序，加上我国一些政府部门集工程立项、资金、招投标、建设、监管、使用于一体，既当业主，又当管理者，极易形成权力壁垒，也让想借此发财者趋之若鹜。特别是近年来工程建设市场“僧多粥少”，竞争激烈，部分建筑施工企业为了生存和发展，往往采取各种公开或隐蔽的不正当手段进行竞争和“公关”，不惜以高额回扣等重金开路，使得工程建设领域成为商业hui赂的重灾区。
3.缺乏有效监督，让不法分子有机可乘。与权力集中相对，现有的监督执法机构缺乏相对独立性，难以发挥应有的'监督作用，给权力滥用留下了缺口。尽管我们现在有上级监督、同级监督和群众监督，但上级组织和基层群众往往都很难及时了解具体情况，基本上是事后监督;同级监督虽了解情况最清楚、最及时，但双重的领导体制，使得这种监督变得软弱无力，形同虚设。即上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚。权力的失控，使得少数领导干部可以随意干扰工程审批、招投标的正常程序或者决定土地开发、工程建设权的归属。从媒体的相关报道看，许多高官的落马也都与插手工程有关。
4.法制观念淡薄，个人私欲膨胀。由于前几年建筑市场的不当竞争，形成了以行hui受hui为招揽工程主要手段的不良氛围，其流毒深远。尽管经历了多次反腐b斗争的打击和开展重点工程职务犯罪预防工作，但遏制的效果并不显著。其重要原因是对一些党员干部、工程建设中的管理人员缺乏经常性思想道德教育、法制观念教育以及警示教育，他们灵魂深处那种“权钱交易”的价值观念严重作怪，私欲膨胀，进而抱着侥幸心理，冒险作案，最终走上违法犯罪道路。
另外，查办和预防违法犯罪的合力不够，也是造成职务犯罪高发的一个原因。目前刑事司法与行政执法衔接不够，造成资源不能共享，制约和影响了对职务犯罪的惩治和预防力度。
四、BT项目中职务犯罪的预防对策
美国学者阿密泰说过：“清除腐b，不仅仅是挑出一个烂苹果，而更应该检查放置苹果的筐子。”所以，要遏制腐b等职务犯罪行为，必须坚持惩治、预防两手抓，既要坚决对敢于以身试法的腐b分子给予严肃查处，又要深刻反思腐b现象滋生和蔓延的深层次原因，在根治和预防上下功夫。针对我国具体国情，在BT项目中预防职务犯罪可从以下几个方面着手：
1.深化经济体制改革，从源头上杜绝腐b。最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长宋寒松曾分析指出：“趋利性是市场经济的基本特性。哪个地方漏洞多，就会有不法分子钻空子、塞票子。”所以，我们必须首先深化经济体制改革，弥补漏洞，从源头上推进制度防腐。深化经济体制改革，一是加快公共建设投资管理体制改革。对公益性和非经营性政府投资项目，要按照投资、建设、监管、使用相分离的原则，改革现行的投资管理方式，建立符合市场规则的造价审核模式，确保公共建设投资安全与收益。二是加快政府职能部门所属事业单位的改革，使政府监管职能与有形市场操作相分离，让咨询、设计、监测、认证等机构真正成为独立进行市场竞争的社会中介机构，杜绝“腐b中介”。
2.完善市场机制，创建良好的市场秩序与环境。要根治腐b这一“毒瘤”，还必须铲除腐b滋生的温床，创造一个公平、公正的市场环境。一是要改革现行招投标管理体制，强化对工程建设市场的统一有效监管，进一步强化建设行政主管部门的行业监管职能，积极创造条件，逐步组建统一的有形建筑市场，对各类建设工程实行统一招投标。二是要完善招投标运行机制，确保招投标各环节“阳光操作”，最大限度地避免和减少招投标运作中的人为因素。三是要健全相关配套制度，切实优化招投标制度运行环境。
3.强化监督制约，防止权力运行失控失范现象。根据犯罪学理论，不受监督的权力必将滥用。腐b的根源在于权力失控，所以必须加强对权力运行的监督和制约。一是完善权力运行的内在制衡机制。按照决策、监督、执行三分离的原则，科学配置和分解权力，建立结构合理、程序严密、制约有效的权力运行机制，真正做到法治而非人治。二是构建全方位的监督制约机制，加强专门监管机构建设，改进监控手段，不断加强和完善对工程建设全过程的监督管理。三是增强群众参与和社会舆论监督，完善政务公开制度，畅通廉政举报渠道，推行工程建设重要事项公示制度，最大限度地发挥群众监督和社会舆论监督作用。
4.加强对BT项目的司法控制，发挥法律的威慑作用。为进一步加强和改进新形势下的查办和预防职务犯罪工作，最高人民检察院专门出台了《全国检察机关集中开展“预防工程建设领域职务犯罪，推进社会管理创新”专项工作实施方案》，要求检察机关采用各种积极方式，开展专项预防工作，防范工程建设领域职务犯罪发生。检察机关深入预防和查办工程建设领域职务犯罪，震摄了犯罪分子。
其次，我们也可以学习借鉴欧美发达国家对交通等政府投资项目的做法。如联邦德国为了加强对高速公路建设的司法控制，在全国设立了联邦高速公路工程监理委员会，统一监管监理公司，批准其设立和运转，并在联邦法院专门设立了高速公路法庭，配备了懂工程的法官。我们可以效仿德国的做法，实行严格的司法控制程序，按照建设程序严格合同管理，对工程定额、工程质量发生问题的建设项目直接诉诸法律，通过司法手段对合同规定的权利和义务进行责任划分，依法处理有关责任单位和责任人，从而确保工程的质量和效益。
再次，加强立法。我国应尽快出台系统的预防BT模式中职务犯罪法律法规。对于重大公共项目中的竞争体制，如大型项目的招投标、政府采购等应采取阳光措施;对职务犯罪的监督体系应以法律的形式规定各监督系统、人员的工作和配合方式;鉴于职务犯罪案件发觉难度大的特点，应制定“预防控制职务犯罪侦察特别程序”，以解决此类案件的早期发现教育及对犯罪的调查取证。许多国家地区对特殊犯罪的侦查都有特别法律规定，如美国1968年通过的《综合犯罪控制与街道安全法》规定，秘密监听适用于“hui赂政府官员罪”等12种犯罪的调查;德国刑事诉讼法有关于“监视电信通讯”的规定;意大利刑事诉讼法典专设一节，规定“谈话或通讯窃`”。
5.加强法制宣传和思想教育。教育是预防犯罪的最可靠的措施之一，愚昧无知是犯罪的重要条件。正如有学者指出的：当偶然性和随意性向人的心灵提供某一不良道德现象的摹本时，教育起着正本清源的作用。事实证明，一些建筑行业的干部之所以走上腐化堕落的道路，都是世界观、人生观、价值观出现了问题，因此，只有加强世界观的改造，提高广大党员干部的思想道德素质，建立其抵御各种消极腐b现象的思想道德防线，才能从根本上拒腐防变。在过去的一年中最高人民检察院成功举办惩治和预防渎职侵权犯罪大型展览，并陆续在全国各地巡展，已有55.5万名国家工作人员参观展览。建立职务犯罪预防年度报告制度，积极开展工程建设领域职务犯罪专项预防活动，立足职能开展行hui档案查询328375次、警示教育964万人次，取得明显成效。
总之，预防和减少BT领域的职务犯罪是一个繁杂的系统工程，需要全社会共同参与，决不能奢望“毕其功于一役”，我国反职务犯罪依然任重而道远。
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