不动产登记机构设置探析

不动产登记机构设置探析

　　【论文摘要】不动产登记机构要统一已经成为各界的共识，但如何统一则存在由法院、行政机关、中介机构充任等多种选择方案。不动产登记机构的选择应坚持有效性、可行性和效率原则。从不动产登记的目标和我国一直由行政部门登记的国情出发，先以土地、房产登记为基础设立独立的不动产登记局，再逐步统一整个不动产登记是当前的合理选择。不动产登记局的设立应从登记机构及其人员设置、登记机构的职责、对从登记机构的监管等方面加以明确规定。

　　【论文关键词】不动产;登记机构;选择;设置

　　不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段，物权公示原则决定不动产登记机构应统一。{1}《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度”，但“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，而目前我国不动产登记机构与不动产管理机构合一，分散在土地、房产、农林等多个管理部门进行登记，如何统一不动产登记机构依然没有解决，有待进一步研究。

　　一、统一不动产登记机构的内涵和原则

　　对于如何统一不动产登记机构，目前主要有三种观点：一是由不动产所在地的人民法院作为登记机构;{2}22二是由具有社会化服务功能的中介登记机构作为登记机构，该主张具体还分为公证部门作为不动产登记机构、事业单位作为不动产登记机构等不同观点;{3}三是由行政机关负责不动产登记，主张由地政部门、房产管理部门、司法行政管理部门等统一管辖区域内的不动产登记事务，{4}而王利明教授则主张在政府机构中设立专门的不动产登记局来专门负责不动产登记工作。{5}

　　面对众多的选择，应回归到不动产登记的本质和我国的具体国情的基本点上来进行分析。从本质上而言，不动产登记的根本目的在于为不动产物权的公示提供法定方式，它的主要功能就是完成物权的设立、变更或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护;同时，为了维持一般的交易秩序和达到国家治理的目的，不动产登记也是满足国家对不动产市场进行监督管理的重要手段。{6}因此，登记制度不仅有平等主体的私权关系，而且有纵向的行政管理关系，承载着个人目标与国家目标的双重价值，不动产登记要实现这双重目标的有机统一。这双重目标决定着不动产登记机构统一的内涵和原则。

　　(一)统一不动产登记机构的内涵

　　为实现不动产登记的双重目标，针对我国不动产登记机构与不动产管理机构合一、分散在各管理部门“多头登记”、登记管理不分的状况，所谓的统一不动产登记机构就是指要由一个登记机关，根据统一的法律、按照统一的程序进行不动产登记，并颁发统一的权属证书。具体而言，首先，在横向上，要结束不动产登记机构的“多头登记”、登记管理不分的局面，逐步将土地、房产等不动产统一到一个机构内进行登记;在纵向上，要改变目前上下级或同级政府之间各自为政、相互争夺不动产登记权利和城乡不统一现象，一个辖区内的不动产登记由一个机构统一进行。其次，是要理顺不动产登记与不动产管理之间的关系：一方面要恢复不动产登记的公示方法性质，使不动产登记机构的首要职能在于办理登记业务，同时发挥登记机构的监管职能，在登记的同时对不动产权利和不动产市场进行监管使之符合公共利益;另一方面要处理好不动产登记与不动产的专业化管理的关系，不动产登记要从具体的专业管理中独立出来专职、独立进行不动产登记，而各管理部门也可以将登记资料作为规划、价格、税收、市场监管等的依据，加强协作，提高管理效率。

　　(二)统一不动产登记机构的原则

　　从不动产登记的双重目标出发，结合我国的具体国情，我们认为当前不动产登记机构的选择应遵循以下原则：

　　1.有效性原则。不动产登记的根本目的在于物权公示，因此不动产登记机构首先要达到物权公示的要求，能有效完成不动产登记的任务。为使不动产登记达到物权变动的公示效力和公信力，不动产登记机构必须具有统一性、独立性和权威性，要有人力、物力的保证。首先，登记机关要统一。一国之内或一个统一司法区域内实行统一的不动产登记制度，由统一的不动产登记机关进行登记，并且不论是土地房屋还是其它不动产，也不论是何种不动产物权，均由统一的登记机关负责，从而避免因分散登记而出现混乱。所选择的不动产登记机构必须能承担起整个不动产统一登记的责任。其次，登记机构要独立。无论是谁作为登记机构，都必须保障其能独立行使职权，使登记行为不受其他部门的干涉，保障不动产登记的司法性质。再次，登记机构要有权威性。登记机构必须有必要的权力基础，能对登记申请进行实质性审查，使不动产登记具有公示、公信效力。最后，不动产登记机构要配备充足的精通登记业务的登记人员，要掌握完备的不动产登记的资料，要有充足的财力，以保证登记工作的顺利开展。

　　2.可行性原则。不动产登记机构的选择涉及机构、人员的安排、财政的支持等方面，只有符合我国国情、切实可行，改革方案才能落实，在实践中才能顺利实施。一方面，不动产登记改革要适应房地产市场建设的需要。“轻所有、重利用”是现代物权发展的趋势，目前我国土地、房屋等不动产交易越来越活跃，对不动产登记改革提供了强大的推动力，因而当前不动产登记应主要以房地产为登记对象，不动产登记机构的选择要有利于推动不动产市场的建设;而对于那些交易不太多、要求不太迫切的不动产，可以待登记机构统一后再逐步纳入登记的范围。另一方面，我国不动产登记机构改革要注意节约改革成本。我国土地、城市房屋、林权等的登记发证工作已基本完成，特别是我国城市土地、房屋的统一登记发证的改革实践已经取得了一定成效，这些为不动产统一登记奠定了基础。总体而言，进行统一登记来保护不动产权利、促进不动产交易的有序进行是收益大于成本的。但究竟选择什么机构担负不动产统一登记的职责，还取决于改革成本的制约作用。我国不动产登记制度是现行物权制度的有机组成部分，并且与不动产管理制度紧密相连。根据诺斯的经济学观点，制度的变迁会形成路径依赖，顺应这一路径会减少制度创新的摩擦成本以及既得利益集团所造成的阻力。因此，从制度变迁的路径依赖以及制度变迁的成本来看，我国不动产登记机构改革应尽可能遵循已有的路径，尽量在现有法律框架内进行改造，并注重与现行管理体制的衔接，以节约改革成本。