探究行政复议中的禁止不利变更原则
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【摘要】禁止不利变更原则发源于德国的刑事诉讼制度，紧接着便在民事诉讼、行政上诉等上诉制度得到了迅速的发展，同时在在行政诉讼、行政复议等其他复审制度也蔓延起来，因而这一原则也成了复审制度中的普遍性通用的原则。我国也顺应世界发展的趋势，先后在刑事诉讼、行政处罚、行政复议中确立了禁止不利变更原则。但是在实际的使用过程中尤其在行政处罚的行政复议中禁止不利变更原则的适用更加的值得讨论。
【关键词】不理变更原则;行政处罚;行政复议
在复审制度中运用禁止不利变原则，是世界各国的趋势。它包含两个方面的意义：当事人不满原机关的处理结果，将相关案件提交复审机关，复审机关复审的结果，一方面不能增加复审申请人的法律责任;另一方面，也不能降低复审申请人的既得利益。换句话说就是，原则上，相较于原机关的处理结果，复审机关的复审结果不能使当事人的处境更加的不利。
一、我国关于禁止不利变更原则的相关规定
同禁止不利变更原则在世界的发展趋势一样，我国在刑事诉讼的二审程序中首先使用了禁止不利变更原则，也就是所谓的“上诉不加刑”原则。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第137条规定，第二审人民法院审判被告人或者他的代理人、辩护人、近亲属上诉的案件，不得加重被告人的刑罚。从而在我国正式确立了“上诉不加刑”的原则。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法(修正)》第190条，对上诉不加刑原则作了同样的规定。1991年的最高人民法院《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)虽然对禁止不利变更没作任何解释，但该《意见》第66条规定，人民法院在审理行政案件中，对行政机关应给予行政处罚而没有给予行政处罚的人，不能直接给予行政处罚。根据对该条规定的内涵的理解，它其实是隐含了禁止不利变更原则的精神的。至1999年，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)则规定得非常清晰明了，《解释》第55条规定，人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》在行政处罚领域首次确立了申辩禁止不利变更原则。该法第32条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。2007年的《行政复议法实施条例》(以下简称条例)引入了这个原则。该条例第51条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”但实践中如何适用，却没有可以借鉴的。但是该条对于禁止不利变更原则的规定是比较抽象的，在具体的实践中是没有可以借鉴的意义的。
二、行政复议中禁止不利变更原则的内涵以及确立的依据
行政相对人不满具体行政行为，向行政复议机关提出申请，行政复议机关在行政复议审查的过程中，不能增加复议申请人的处罚结果或使其承担更多的义务，同样也不能减少复议申请人的已经得到的利益。行政复议中禁止不利变更原则有两个特点：第一，它只适用于认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而向复议机关提出复议申请的行政相对人，包括公民、法人或其他组织。但是如果行政复议是由行政处罚中的违法行为的被害人提出的，那么在这种情况下就不适用禁止不利变更原则。第二，禁止不利变更原则适用于撤销和变更的裁决。复议机关的复议结果，一般有维持、撤销和变更三种情况。但是较复议前相比，维持不会使当事人处于更加不利的境地。而撤销和变更则有可能将复议申请人置于较复议之前更为不利的境地。所以在行政复议中确立禁止不利变更原则，就是将范围限定在复议裁决撤销和变更内容。
为什么在行政复议中确立禁止不利变更原则?它的依据是什么呢?首先，对于是否应当在行政复议中确立禁止不利变更原则学理上存在截然不同的几种观点：(1)反对在行政复议中使用禁止不利变更原则。该学说认为，复议机关根据当事人的申请进行的复议决定是复议机关的职权行为，不应该受到当事人主张的事实和提供的证据的影响，所以在行政复议的过程中，复议机关可以作出对当事人更加不利的决定。(2)支持在行政复议中使用禁止不利变更禁止。该学说认为，从本质上来说，行政复议是行政救济的方式之一，如果行政复议机关在复议过程中将复议申请人置于更加不利的地位，那么与行政复议行政救济的本质是不符合的。(3)在行政复议中是否使用禁止不利变更原则应该根据复议机关的性质不同而不同。[1]
笔者支持在行政复议中实行禁止不利变更原则。首先，行政复议不是完全的监督功能。行政复议是指行政复议机关根据行政相对人的申请，对相对人不服的具体行政行为进行合法性和合理性的审查。在行政复议的过程中，除了不予受理外，复议机关是不能拒绝当事人的申请的。而根据宪法和行政组织法的相关规定，行政机关上下级之间的监督功能与行政复议机关的中立性是不同的。其次，禁止不利变更原则对相对人的信赖保护能起到一定的作用。根据《行政复议法》的规定，行政复议的启动是源于行政相对人的申请。也就是说，行政复议是一种应申请的行政行为。而应申请的行政行为的`本质又是授予相对人某种利益，所以行政复议中应该使用禁止不利变更原则。再次，《宪法》第41条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。最后，行政行为的确定力应当具有相对的稳定性，以保证行政主体和行政相对人在稳定的行政法律关系中履行各自的义务，实现各自的权利。不仅行政相对人应当尊重已作出的行政行为，不得任意请求变更、撤销或废止受拘束的具体行政行为，且行政主体也必须尊重已作出的行政行为，不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为。 三、行政处罚中行政复议“禁止不利变更原则”的适用
参照刑事诉讼“上诉不加刑”以及复审制度中禁止不利变更等一般性原则性的规定或者做法，行政复议中禁止不利变更原则也有些原则性的通用的做法。
当行政机关对共同违法的数人作出行政处罚，行政机关按照《行政复议法》的规定应当对原行政机关的具体行政为作出全面的审查。经过审查，如果确实认为原裁定应当予以变更的，不仅不能加重提出复议申请的被处罚人的处罚，也不能加重未提出复议申请的其他被处罚人的处罚。前面的情况，如果行政复议机关经过审查认为原行政行为事实清楚，证据确实、充分，但行政处罚确实较轻，根据禁止不利变更原则的精神，行政复议机关原则上应当维持原行政处罚决定，不能直接变更原处罚决定，加重对复议申请人的处罚。更重要的是，如果行政复议机关以事实不清或证据不足为由撤销原行政处罚，责令原行政机关重新作出行政处罚决定，原行政机关也不能加重被申请人的处罚。但是如果原行政机关的处罚决定严重影响到社会公共利益或他人的其他合法权利，那么行政复议机关不应当受到禁止不利变更原则的限制，而应该撤销原行政处罚或者合理的进行变更，这是行政应急性原则。[2]
如果行政处罚决定为数个违法行为的合并处理，复议机关在审理时，如果确实需要变更原处罚决定，那么当然也是要贯彻适用禁止不利变更原则的。这点可以参照刑事诉讼中在数罪并罚的情况下“上诉不加刑”原则的适用。但是如果是不同种类的行政处罚呢?根据《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类警告等七种。不同种类的行政处罚孰轻孰重如何来认定?原则上，行政复议机关不能改变原处罚决定，使复议申请人处于更加不利的决定。比如不能将罚款变更为行政拘留。
根据《条例》第51条的规定，行政复议禁止不利变更原则的适用限制在申请人的行政复议请求范围内。但是在行政复议中，根据《行政复议法》的规定，是要求对原具体行政行为进行全面审查的，而不是限定在行政复议申请的范围内。问题是，如果在这种情况下复议机关发现原行政行为仍然存在违法或不当的情形，应当如何处理?前文笔者已经指出，支持在行政复议中适用禁止不利变更原则，一个重要的理由是在于行政复议对行政相对人来讲的救济性。但是在行政复议申请范围之外的审查，在于行政机关的监督功能。因此，原则上笔者赞成在此情况下运用禁止不利变更原则。但是，如果第三人没有申请复议，行政复议机关是不能作出对他不利的决定的，而对于复议请求范围外存在的问题，则应该在行政复议之后，用其他方法来改变原行政决定的违法或不当之处。
参考文献：
[1]王锴 论行政复议中的不利益变更禁止原则[J]云南行政学院学报(昆明)，2009(03)：127
[2]胡肖华，张坤世 在我国行政复议程序中确立不利变更禁止原则的构想[J] 法学论坛(济南)，2003(06)：80
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