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关于公共信息资源管理的多元化策略研究
论文摘要：公共性的本质特征决定了公共信息资源管理必须在广泛共享的基础上走多元化的发展道路。为改进公共信息资源的管理现状，促进公共信息资源深层次开发利用，必须建立一个以政府为主导的多元化公共信息资源管理模式和共享体系。
论文关键词：公共信息资源管理 多元化 策略
由于历史的原因，我国的公共信息资源管理长期以来带有浓厚的计划经济体制色彩，“条块分割”和“信息垄断”现象严重，信息共享程度低，公共信息资源的深度开发与利用严重不足。并且，由于政府在公共信息管理中的特殊地位，使得我国公共信息资源管理缺少驱动力，造成了公共信息资源管理的社会效用低下。在信息资源飞速膨胀和信息的社会信息需求日益增强的信息社会，传统的以政府为唯一主体的垂直式公共信息资源管理模式不仅严重地制约着我国公共信息资源的管理与利用水平，而且也不能满足社会对公共信息资源的多层次需求。为适应公共信息资源管理复杂性发展的需要，提高我国公共信息资源的管理与利用水平，必须建立一个以政府宏观规划为指导的多主体参与的多元化公共信息资源管理模式。
1建立多元化公共信息资源管理策略的必要性分析
保罗·乌勒(PaulUhlir)在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中，把公共信息资源定义为不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息。公共信息资源管理的目标是满足社会不同组织或个人对公共信息的普遍需求，具有公共性和共享性的内在特征。从这个意义上说，所有与公共利益相关的信息资源都可以归入公共信息资源范畴，并由此组成了公共信息资源管理的范畴体系。建立多元化公共信息资源管理体系的必要性主要体现在以下几个方面：
(1)是实现我国公共信息资源管理多层次服务目标的必然发展趋势。在信息技术飞速发展的今天，社会对公共信息资源的需求呈现明显的多层次化特征，公共信息的社会个性化需求日益增强。在这种情况下，无论是在公共信息资源的采集和处理上，还是在公共信息资源管理的服务功能建设上，传统的以政府为唯一主体的公共信息资源管理模式都面临着前所未有的挑战，不能满足社会对公共信息资源的多层次需求。因此，建立一套以政府宏观规划为指导的，社会各类企业、组织和机构参与的多元化的公共信息资源管理体系，是适应现代社会对公共信息资源多层次需求的必然要求。
(2)适应社会分工专门化和组织分化程度不断提高的环境发展需要。随着社会分工专门化和组织分化程度的不断提高，过去集政治、经济、文化、科技、教育和社会公共信息资源管理等功能为一身的政府行政结构正在面临分化，并在事实上形成了多样化的公共信息资源管理渠道，这为社会各类组织和机构参与公共信息资源管理开辟了新的道路。
(3)适应公共信息资源管理复杂性发展的要求。现代社会人们对公共信息的需求涉及社会的各个方面：既包括对衣食住行等物质类信息需求，也包括对科技、教育和文化等领域精神类信息的需求，还包括与社会保障、医疗保险、扶贫救济以及家政服务等与社会事务相关的公共信息需求等。从总体上看，社会公众对公共信息的个性化需求日益增强，公共信息资源管理的具有明显的多层次性。因此，无论是从公共信息资源自身，还是从公共信息资源管理的社会服务目标上看，公共信息资源管理的复杂性越来越强。除此之外，公共信息资源管理是一项复杂的系统工程，它需要信息科学、信息技术以及社会科学等多个领域的理论知识与专业技术体系的支撑。
总之，建立多元化的公共信息资源管理模式不仅是全面实现信息社会公共信息资源管理目标的要求，也是适应公共信息资源体系复杂性发展的需要。
2建立多元化的公共信息资源管理模式
在传统公共信息管理模式下，不同部门和组织之间信息交换的不流畅导致了公共信息资源管理上的“体内循环”效应明显，而“共享效应”得不到充分体现。在新形势下，公共信息资源管理必须走政府行政型管理、市场经营型管理和社会自发型管理相结合的、功能互补的多元化管理模式。
2.1转变政府的公共信息管理职能
2.1.1推进政府信息管理机构改革，促进政府政管理理念的转变。首先，改变传统的垂直式的组织管理体系，建立一个以政府宏观规划为主导，其他社会各种组织、团体和公众参与的扁平化的、灵活的公共信息组织管理体系。该体系的建立应以推进公共信息运动周期中各个环节的有效实现为目标，尽量减少中间管理层的设置，并且可以根据信息运动规律和社会需求的变化，动态设置一些管理机构，以适应信息动态变化的需要。其次，改变政府的行政管理理念。政府可以通过职能转移方式将公共信息管理的部分权力转移给其他社会机构和团体，政府对公共信息资源的管理由过去的垄断管理转向有限管理和服务社会的社会宗旨，充分发挥社会其他组织和机构在信息管理上的优势。
2.1.2发挥政府在公共信息管理中的宏观规划作用。公共信息资源主要来源于社会，社会各级组织机构、团体和个人均有权参与公共信息资源的建设。但是，政府在宏观规划和政策法规的制定等方面仍然要发挥主导作用。政府在公共信息管理中的宏观规划作用主要体现在：①建立国家层面的公共信息资源管理的宏观管理体制和运行机制，确保该层面公共信息资源管理和使用的安全有序进行;②建立适合新形势下公共信息管理的政策规范，对多元管理主体在公共信息资源管理过程的责、权进行明确的划分，以保证不同层次的社会组织和个人在公共信息资源获取和管理上的公平性;③从宏观上建立公共信息资源管理的标准规范，以促进公共信息资源的有效整合、共享与利用。公共信息资源的宏观规划需要一套科学的体系和不同行业与部门之间的充分协调，不是哪一个组织和机构可以单独完成的，需要发挥政府的权力优势和社会协调能力。
2.2引入市场竞争机制，促进公共信息资源管理的多元化发展
在新形势下，根据公共信息资源的开采方式、开放性程度和社会需求的不同，可以分别利用社会各种力量实现对不同层次公共信息资源的无缝管理和综合利用。公共信息资源来源于社会的各个层次，发挥和调动社会各种力量在公共信息资源管理上的积极性和主动性，一方面能够有效地解决公共信息资源管理的复杂性问题，满足社会需求的多层次需要;另一方面，社会组织在参与公共信息管理过程中可以提供一些政府难以收集的信息，这样可以有效地避免公共信息资源体系中的空白，从而满足公共信息资源体系建设的复杂性和完整性要求。社会各类组织机构和个人在参与公共信息资源管理的过程中，政府可以以社会公众对公共信息资源服务的满意度为标准，在不同的主体之间引入竞争机制，并由政府负责为不同社会力量参与公共信息资源管理提供一个公平的竞争平台。
2.3充分发挥专业组织机构在公共信息深层次开发与利用上的优势
深层次开发与利用不足是我国在公共信息管理中存在的一个突出问题。公共信息资源的深层次开发与利用是一项难度大，系统性和专业性强的任务。在公共信息资源管理过程中，可以借助社会各个领域的专业机构或团体，如高等学校、科研机构以及一些商业的专业技术公司等在理论知识、技术和人才等方面的优势，来完成专题性、预测性、决策性和创新性等公共信息资源的开发和利用，或实现对公共信息资源的二次开发与利用，以提高我国公共信息资源的深层次开发与利用水平。
2.4建立一套适应多元化发展战略的公共信息资源管理评价体系
社会对公共信息资源的消费和使用取决于所提供的公共信息资源的数量、质量和服务水平。在传统的公共信息资源管理模式下，公共信息资源的控制权和使用权大都掌握在政府手中，政府是公共信息资源管理的唯一主体，缺少有效的动力机制和约束机制。在多元化的公共信息资源管理模式下，不同主体从事公共信息资源管理的能力和专业化水平通常存在很大差异，并且追求利润的最大化是每个竞争主体的最终目标。“评价”是一种有效的监督机制。公共信息资源管理评价体系的建立一方面可以从资源建设水平、共享程度、综合利用程度、服务质量以及带来的社会效用等多个方面对每个竞争主体的管理水平和管理能力进行科学的评价，从而保证公共信息资源管理的有序进行;另一方面还可以为不同的社会组织和机构参与公共信息资源管理提供一个公平的、开放的竞争平台，并可从宏观引导公共信息资源管理的合理化和科学化。
3建立一个多层次的公共信息资源共享体系
信息资源共享的实质是各经济行为者从不同角度分享信息资源的效用，目的是实现最大化的社会经济福利。共享程度低是我国公共信息资源建设过程中一个不争的事实。根据科学数据共享的观，信息共享体系是一个以共享数据为中心，包括技术标准、政策规范、人员、组织机构以及各种服务功能所组成的一个复杂系统。因此，建立一个完备的公共信息共享体系需要从技术规范、组织机构和人才以及共享数据中心等多个方面人手。本文将公共信息资源的共享体系建设分成两大部分：共享环境建设和信息共享服务网络建设。
3.1共享环境建设
共享环境是实现公共信息资源有效共享的基本保障。共享环境建设主要包括政策环境、市场环境、法律环境以及技术环境等建设。共享环境建设的主要目标有：
(1)为公共信息资源的整合和优化建立一套科学的数据标准和规范;
(2)为实现公共信息资源共享与使用建立一套行之有效的技术支撑体系;
(3)为多层次共享体系的建立提供一个公平、开放的宏观调控的政策平台和组织管理体系;
(4)为社会各种组织和个人参与公共信息资源共享管理建立一套有效的市场调节机制和政府激励机制。我国公共信息资源建设的共享环境目前还没有正式开始，信息立法和推动信息共享的数据标准和规范体系建设还处于“头痛医头，脚痛医脚”的阶段，这已经成为我国公共信息资源整合和共享使用过程中的一个巨大障碍，并在很大程度上阻碍了我国信息化进程的推进。共享环境是实现公共信息共享的基础，也是实现对不同层次公共信息资源有效整合与利用的必要条件。共享环境建设不是哪一个社会机构和团体所能够单独完成的，它需要社会不同领域的理论和技术支持以及不同领域之间的协调。因此，共享环境建设应归属于政府职能范围。另外，共享环境建设应着眼公共信息资源管理的长远发展，遵循从宏观到微观，先全局后局部的建设思路。
3.2建立多层次的公共信息共享服务网络
公共信息资源的广泛性和多层次性决定了其共享管理的多层次化。从总体上看，公共信息资源管理本身具有多层次化的特点，并且在社会的不同领域和区域的分布和使用上很不均衡。因此，从实现共享管理的可行性、实用性和高效性等方面综合考虑，应建立一个能够适应社会不同层次需要的多层次公共信息资源服务网络，具体包括：
(1)国家级信息共享服务网络建设。国家级信息共享服务网络建设是实现公共信息资源共享管理的重要组成部分。具体包括：信息共享硬件基础设施的规划和建设，信息共享环境建设，以及国家层面的共享信息资源体系建设。在这里，国家层面的信息主要是指由政府掌握和控制，并能够面向其他社会组织和团体提供共享使用的国家基础信息和政府信息等。当前，国家级信息共享服务网络建设的重点应从硬件基础设施的建设转移到公共信息的共享环境和国家层面的公共信息资源体系的建设上来，以便为基层信息共享服务网络的建设提供基础和保障。
(2)区域信息共享服务网络建设。区域共享服务网络主要是指适应某个地区信息资源共享管理和服务需求所建立的公共信息共享服务网络。区域信息共享服务网络建设的主要包括区域内各个领域和行业的，如财政、经济贸易和科技教育等各种公共数据库和元数据库和面向区域服务的资源体系和服务网络建设。区域信息共享服务网络在整个公共信息资源共享体系中具有重要地位，它向上应能够实现与国家级信息共享服务网络的互通，并承担为国家级信息服务网络提供信息资源的任务，向下应能够与本地区的企业级信息公共服务网络互连，并能够实现与企业级信息资源的集成与共享。
(3)企业级信息共享服务网络建设。在这里，企业级信息共享服务网络是指以追求信息管理的增值服务为目标，通过市场运行机制为社会各个层次提供信息服务的共享服务网络。企业可以依靠自身的专业和技术优势，广泛收集社会各个层次的信息资源，进行信息的深加工，并根据信息市场的需求变化，为社会各个层次的需求者提供信息服务功能。企业级信息服务网络的建设，一方面可以解决社会急需信息资源的建设问题，另一方面，企业级信息服务网络是以市场为驱动力的，它可以根据市场上的个性化信息需求提供动态的、灵活和多层次的公共信息管理与服务。因此，企业级信息共享服务网络的建设不仅能够提高公共信息资源管理的社会效用，还能够解决公共信息资源管理所面临的复杂性问题。
除此之外，各级信息服务网络之间应该建立有效的信息交流和信息反馈机制，从整体上实现对不同层次公共信息资源的共享、整合与利用。建立面向社会各个层次的多层次共享服务网络是实现公共信息资源管理多元化战略的必然要求。通过公共信息资源共享服务网络的建立，可以促进公共信息资源在社会各个领域的全面流动，使公共信息管理从面向局部的单目标转换为面向社会各个层次的多目标服务，从而满足公共信息资源管理的动态性和多层次性的复杂化需求。
总之，提高公共信息资源的管理与利用水平是社会信息化发展的必然要求。为适应公共信息资源管理和服务目标多层次化的复杂需要，应建立一个以政府宏观规划为指导的多元化公共信息资源管理体系和基于信息共享的综合服务体系，这不仅是信息运动规律的体现，也是实现我国公共信息资源管理和服务目标多元化的必然选择。
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