上海市居住证积分指标体系研究
摘要：随着上海常住人口规模的持续快速增加，作为来沪人员服务管理主要载体的上海市居住证制度，越来越难以适应新形势和新要求。要实现来沪人员享有更好的公共服务和合理控制人口规模的双重目标，现阶段的核心举措是建立权责对等、梯度赋权的公共服务供给机制，以积分管理理念重构上海市居住证制度。运用效标量表法、德尔菲法、理论模拟法和实测验证法综合设计的居住证积分管理指标体系，实现了新旧政策的良好衔接，初步建立起以积分衡量贡献、享受待遇的机制，为各类来沪人员建立了融入城市发展的有序通道和稳定可及的预期。
关键词：宁夏社会科学征稿,上海市居住证,积分管理,积分指标体系
人才问题是事关上海未来发展的战略性问题，人口问题是事关上海未来发展的全局性问题。2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010--2020年)》提出了人才概念的新内涵与新理念：人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动，并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。因此，人才问题与人口问题紧密相连，人才是人口的重要组成部分，人口可实现向人才的动态转化。大力引进和培育各类人才，促进人口长期均衡发展，统筹解决好特大城市创新驱动发展与人口服务管理问题，既是上海的当务之急，也是上海的长期任务。
进入新世纪以来，上海在人才引进和人口服务管理方面进行了大量卓有成效的探索，其中，在全国率先实施的居住证制度发挥了重要作用。近年来，随着上海常住人口规模的持续快速增加，人口服务管理面临着越来越多的新问题和新挑战，既有的居住证制度框架越来越难以适应人口服务管理的新形势和新要求。如何在延续居住证制度优势的前提下，进一步提升居住证制度能级，成为当下上海人口服务管理和人才引进所必须面对的首要课题。本文在分析国家顶层政策取向、上海人口面临的新挑战和现有居住证制度瓶颈的基础上，提出了重构居住证制度、实施积分管理的基本思路，并综合运用多种方法设计了积分管理指标体系。
一、人口服务管理的国家政策与上海现状
(一)国家人口服务管理的基本政策取向
当前，户籍制度在未出现根本性变革之前，依然是人口服务管理的主要载体，基本户籍管理制度属于中央事权，国家关于户籍和人口服务管理的基本政策取向，是地方结合本地实际进行探索、制定具体措施的基本依据。概括而言，国家的政策取向主要集中在服务管理和人口布局两个方面。
从服务管理来看，国家要求人口管理的职责由户籍地向居住地转变，公共服务待遇的提供依据逐渐由户籍向“两个合法稳定”(合法稳定就业、合法稳定居住)转变。教育待遇方面，2003年9月17日，《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作意见的通知》(国办发[2003]78号)明确，务工人员同住子女按照“两个为主”(以流入地政府为主，以公办中小学为主)在居住地享受义务教育，九年义务教育普及程度达到当地水平。2012年8月30日，《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》(国办发[2012]46号)，原则上要求各地在年底之前出台“异地高考”方案，其中北京、上海等人口流入集中的地区要进一步摸清底数，抓紧建立健全进城务工人员管理制度。社会保障方面，2011年7月1日，《社会保险法》正式实施，建立了全国统一的社会保险关系转移办法，推动社会保险服务保障覆盖常住人口。人口管理职责方面，《国家人口发展“十二五”规划》(国发[2011]39号)和《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发[2011]9号)明确提出，逐步实行暂住人口居住证制度，人口管理职责由户籍地向居住地转变。
从人口布局来看，国家要求逐步放开中小城市落户限制，合理控制大城市人口规模。2011年2月26日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确，有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)的人员，可以在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇申请登记常住户口;有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，可以在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)申请登记常住户口。城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等做出更严格的规定。同时，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。
(二)上海人口服务管理面临的新挑战
进入新世纪以来，上海的人口规模急速膨胀，人口问题成为关乎城市健康、快速、可持续发展的全局性问题。在现有的城市治理体制下，上海的人口服务管理在承载硬约束、发展软制约和融入城市新期待等方面面临着日益严峻的挑战。
从承载硬约束来看，人口总量持续增长给上海资源环境和公共服务带来巨大压力。截至2013年底，上海常住人口已达2415.15万，来沪常住人口990.01万人，约占41%。“十一五”期间，来沪常住人口年均增加72万人，按目前趋势，2020年上海人口总量将达到2800万。而上海的开发强度已接近极限，土地资源对人口增长的制约越来越明显。2011年上海城镇建设用地已占全市陆地总面积的48%，接近50%的生态极限值，而国际大都市建设用地面积占城市陆地总面积的比例一般介于20%--30%之间。按照国家《城市用地分类与规划建设用地标准》人均城市建设用地指标下限105.1平方米测算，上海到2020年的人口承载量约为2780万人。同时，公共服务供应总量阶段性不足和结构性短缺的矛盾十分突出，尤其是卫生、教育领域。全市卫生机构床位数由2000年的7.53万张，增长到2012年的10.96万张;但每万人口医院床位数却由2000年的45张，下降到2012年的38张;每万人口医生数由2000年的31人，下降到2012年的23人。数字升降折射出的现实矛盾则是优质医疗资源不足，看病排队耗时长、效率低下。教育方面同样面临严峻的挑战，幼教阶段尤为典型。全市幼儿园校舍面积由2003年的203.72万平米，增加到2012的484.28万平米;全市幼儿园教师由2003年的1.49万人，增加到2012年的3.13万人;在园幼儿数由2003年的25.22万人，增加到2012年的48.06万人，师生比连年下降。虽然近十年上海卫生、教育事业进入了较快发展期，但远赶不上人口集聚的速度。硬件设施不足，可以短期内加大投资力度予以弥补，但医生和教师在数量和结构方面的不足，因人才培养周期的制约，则难以短期内缓解。人口规模的过快增长给城市资源环境和公共服务带来的巨大压力，成为上海今后一个时期主要的社会矛盾之一。 从发展软制约来看，人口结构与创新驱动转型发展的新方向不相适应。人才资源是上海的第一资源，人才是创新驱动、转型发展的支撑力量和引领因素，而人口结构将决定城市人才供应的质量和素质。“六普”统计显示，上海常住人口中人才比重较低。从国际纵向比较看，上海大专及以上文化程度从业人口占从业人口总量的28.3%，仅相当于美国1970年代水平。从国内横向比较看，上海每10万人中具有大专及以上文化程度的人数明显低于北京、南京和武汉等地，特别是与北京差距明显，仅相当于北京的70%。在常住人口素质结构方面，上海处于相对劣势，长此以往必将影响上海人才的比较优势，进而影响城市中长期的创新发展。而来沪人口的素质结构是上海常住人口素质结构的短板，根据“六普”统计数据，2010年来沪常住人口中初中及以下文化程度的占70%，大专及以上的仅占14.7%，比户籍人口低13个百分点。