公共危机管理主体间协作机制探析

公共危机管理主体间协作机制探析

　　公共危机的管理工作有没有做好，直接影响到每个公民的身心健康，下面小编为大家整理了一篇关于公共危机管理主体间协作机制探析的论文，仅供大家参考。

　　公共危机的产生既有“天灾”，也有“人祸”。对于公共危机的管理，实际上就是一个转“危”为“机”的过程。唐朝的著名的谏臣魏征在《谏太宗十思书》中也告诫唐太宗：“人君当神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以俭，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流长也。”[(清)吴楚才，吴调侯主编;徐潜，周奇文点评：《古文观止》，长春：吉林文史出版社，2001年版，第175页。]深刻表明，居安思危对于个人命运和国家兴亡的重要作用。

　　由于公共危机事件具有突发性、多发性、紧迫性、双重性、公共性等特征，仅靠政府单方面去对公共危机进行管理是远远不够的，还需要企业、非政府组织、公民等多元主体相互协作，共同应对公共危机，最大限度地保障人民的生命和财产安全不受损害。但目前我国多元主体在公共危机管理的协作过程中仍存在一些问题，要建立一个完善的公共危机管理多元主体协作机制，就需要多元主体的共同努力。

　　一、公共危机管理主体间协作中存在的问题

　　(一)主体间协作管理的意识淡薄。在发生公共危机时，企业、非政府组织、公民等都理所当然的认为解除危机是政府的责任，政府本身也把自己看作是危机管理的全权负责人，在制定应急预案时，很少或无暇征求专家、学者、社会组织、公众的意见或建议，这就使政府以外的其他主体的参与公共危机管理的积极性和主动性受到打击。在公共危机发生时，首先应是公民的自救，这就要求公民在遇到危险时，要有保护生命和财产的必需的常识和能力。而我国在公共安全教育方面，做的还远远不够，特别是农村地区，很少有定期的安全卫生知识宣传以及防灾避险的演练。

　　(二)主体间协作管理的信息沟通不畅。我们经常说要“防患于未然”，也就是在危机发生之前就要做好危机的监测和预警，以及应对危机的预案，对相关人员进行处理危机的培训，必要时还要进行演习，比如地震逃生及自救的训练。在发生危机时，民众如果不能获得准确的信息，就会造成内心的恐慌，甚至引发民众的不理智行为，严重危害社会正常秩序。“信息是科学决策的基础，特别是在当前高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中，信息的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求，同时也是衡量政府公共管理能力的重要指标。”[王峥嵘：《公共危机管理机制的价值和路径研究》，经济研究导刊，2010年第10期，第190-191页。]由此可见，加强危机管理主体间的信息沟通，不仅可以减少公共危机所带来的损害，也可以为应对公共危机的科学决策提供依据。

　　(三)主体间协作管理的组织化程度低。我国在危机管理过程中，常出现部门分割、条块分割的现象，危机管理主体各自为战，组织协调不力，造成资源浪费，反应速度降低。在出现如“非典”、“甲流”这样重大的疫情的时候，无法及时准确地对疫情进行统计与评估，也无法及时采取有效的防治措施，这不仅使个人和社会的利益遭受严重的损失，也会使整个国家的长治久安受到威胁。我国在公共危机管理过程中，更多的是重视政府内部的组织协调，而忽视了政府与其他主体的协作管理。如2008年5月12日，四川汶川县发生了里氏8级的大地震，震撼了全中国人的心。许多志愿者不畏艰险，赶赴灾区，但随着志愿者数量的不断增多，又没有行之有效的志愿者的管理和培训制度，产生了很多无序行为，影响救灾工作的正常进展，还有些志愿者只有满腔热情，缺乏专业知识和技能，反而造成资源的浪费。

　　(四)主体间协作管理的法律保障缺乏。虽然我国已经颁布了应对各种自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章，为公共危机管理提供了法律依据，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国的公共危机管理步入了法制化的轨道。《突发事件应对法》规定了政府、公民、法人和其他组织应对突发事件的义务，但把政府设定为应对公共危机的责任主体，因为政府有能力及时有效地预防和控制公共危机;而其他主体只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会承担其他法律责任。[马怀德，周慧：《<突发事件应对法>存在的问题与建议》，人民论坛·学术前沿，2012年7月下。]但是在公共危机管理的每个环节上都离不开企业、非政府组织和公民的通力协作，只强调政府在危机管理中的责任，未免有失公正，其他主体在某些特定情况下，有能力对公共危机进行控制却没有采取行动，也应该承担一定的法律责任。

　　二、公共危机管理主体间协作中存在问题的原因

　　(一)主体间的利益诉求不同。很多公共危机产生的根源，就是每个主体都有各自的利益诉求，这些利益诉求会影响他们对于危机给自身所带来的损害的判断，如果没有对自身造成损害或者损害很小，他们可能不愿意参与危机管理;如果对自身的利益影响很大，他们可能乐于参与危机管理。政府作为一个危机管理主体，相对于其他主体，拥有更多的资源，并且担负着协调国家利益、社会利益和个人利益的责任。政府和其他多元主体的利益协调与冲突，是公共危机形成的内在矛盾。危机管理主体在危机中为了保护和争取各自的利益，必然谋求各自的政治表达和政治诉求方式，这就体现了多元的价值观。[蔡志强：《社会危机治理：价值变迁与治理成长》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95页]多元的价值观和不同的利益诉求，使多元主体的协作意愿大大降低。

　　(二)缺少良好的信息交流平台。虽然我国《突发事件应对法》分别对政府、企事业单位、公民、法人和其他组织的信息报送责任做出明确的规定，如第二十二条规定：“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患;掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大;对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。”[李飞主编：《<中华人民共和国突发事件应对法>释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2007年。]但是这些规定，仅仅是对单一主体的责任的规定，并没有建立一个信息共享的平台。

　　(三)尚未建立网状危机管理组织体系。我国尚未建成一个常设的公共危机管理的综合协调的组织，在危机管理中，往往出现分兵把守，各自为战的现象，就是因为没有形成网络状的危机管理组织体系。企业、非政府组织、公民等主体组织化程度相对较低，尚未完全发挥主体作用，更多的时候是处于从属地位，没有真正实现多元主体协作应对危机的局面。所谓网状的危机管理体系，就是要弥补条块分割的弊端，建成多元公共危机管理主体的联动体系。上海市城市灾害综合管理系统[全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《公共危机管理》，北京：人民出版社，2006年版。]则为我国建成网状公共危机管理系统做出了良好的示范作用，并且在抗击“非典”的过程中，充分发挥了网状管理系统的优势。

　　(四)主体间协作管理的法律保障体系不健全。改革开放以来，我国已经先后颁布了一系列的专业性的危机管理的法律法规。特别《中华人民共和国突发事件应对法》的实施，更是标志着我国公共危机管理的整体性法律的出台。但这些法律或是对某一种危机的管理或是对公共危机管理的原则性规定，并没有为危机管理主体协作管理提供有力的法律保障，也没有制定实施细则，缺乏可操作性的规定。我们必须坚持“有法可依，有法必依，执法必严、违法必究”的原则，单纯的强调立法还远远不够，很多时候并不是缺少相关立法而是对于法律的执行不够，而是对已经存在的法律不够重视。依法治国，不应该只是一个口号，而应该成为一种理念和具体的实践，它不只是中国民主法制建设和社会文明进步的需要和标志，同时也是解决现实问题尤其是复杂问题的依据和保证。[姜平：《突发事件应急管理》，北京：国家行政学院出版社，2011年版，第28页。]

　　三、完善公共危机管理主体间协作机制的对策

　　(一)增强危机管理主体的协作意识。“公民危机意识的树立是整个国家面对突发事件保持冷静、积极应对的理性基石”[刘邦，徐春燕：我国公共危机管理机制存在的问题与对策，科技创新导报，2009(33)，第214页。]所以每个危机管理的主体都必须要有居安思危的意识，而且要充分意识到协作的重要意义。我们不仅应该重视公共危机发生后的协作，还应该注重对公共危机的预测预警方面的协作，要有“预测之后有预警，预警之后又预控”的意识。2008年初发生的南方雨雪冰冻灾害事件[王敬波主编：《公共危机管理案例——突发事件应急管理的典型分析》，研究出版社，2009年版。]，尽管国家气象部门较早发出了天气预报，但其他负有应急管理的部门并没有根据气象信息及时、准确作出评估、判断，导致预警过晚，预控措施来不及充分展开就已形成巨灾，如果预测、预警和预控的各个危机管理主体能实现协作，防患于未然，就可以减少很多不必要的损失。

　　(二)加强危机管理主体间的信息沟通。首先，要拓宽获取信息的渠道，不仅要加强国内各主体的信息联动与整合，还要加强与有关国际组织的合作。其次，要定期召开有关公共危机预防与联动的论坛，允许各个主体发表自己的意见和建议，分享各自公共危机管理的经验和教训，在应对类似危机时，有章可循。最后，要保证信息的及时、准确、全面，还需要现代化的科学技术作支撑。先进的信息技术，会极大地提高信息收集、处理、传递的效率，我国需要尽快建成一个统一的危机管理信息技术系统，还要有相应的信息传播与交流的制度建设，因为制度比技术更为重要，如果二者不能实现兼容，反而会降低信息的利用率。

　　(三)建立危机管理主体间的协作组织。我国也可以借鉴国外危机管理的经验，成立一个像俄罗斯的紧急情况部、美国的联邦紧急事务管理局(FEMA)——面对所有危机的完整的紧急事件管理系统和预警系统[郭晓来：《美国的国家危机管理》，载《学习日报》，2006年3月 27日。]，这样的常设的多元危机管理主体相互协作的综合机构。我国在抗击“非典”时，各级政府都成立了专门的防治非典型肺炎指挥部，但是都是临时性质的。所以为了实现对多元危机管理主体的统一指挥，必须要建成一个指挥有力、运转协调、反应迅速、行动统一的危机管理系统。此外，还要明确危机管理系统的职能、权限、人员组成、战略规划以及长期的预算，还要明确多元主体在公共危机管理的协作过程中，各自的责任，严明危机管理中的纪律，并以法律方式确定下来，保证每个危机管理主体的活动都在法律的框架下运行。

　　(四)健全危机管理主体间协作的法制体系。公共危机管理是一项复杂的过程，需要多元主体的共同协作，为保证协作的高效、有序，必须建立一个完备的法律保障体系。这也是目前许多国家都在采用的措施。要对各个主体在危机管理中的责任、权限进行全面的梳理、整合，尽快出台一部可以指导多元主体协作管理公共危机的法律。还可以制定激励多元主体共同参与危机管理的法律制度和相关政策。充分调动一切可以调动的力量，为尽快解除危机贡献自身的力量。多元主体共同参与公共危机的治理，不仅可以提高我国应对公共危机的总体的能力，减少公共危机所带来的损失;而且可以推动我国政治民主化的进程，更加有利于公共危机管理决策科学化的实现。

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