中国城市公共物品研究与建议
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【摘要】在二十一世纪的今天,城市化不仅是我国经济增长的一个支撑点,也是增进国民福利的重要手段,若处理不当则会成为我国经济持续高速发展的障碍。本文在回顾公共物品理论发展的同时分析了当前我国城市公共物品领域的现状,并且提出了一些建议和看法。
【关键词】 城市公共物品 供给 公平与效率
一、城市公共物品定义
城市公共物品现在普遍被定义为:范围局限在一个城市内,以实现城市发展为目标,保证城市居民的健康和人身安全为前提,为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。例如地方教育、公安、消防、公路、桥梁、供水供电网络,污水处理等。城市公共物品区别于一般公共物品主要体现在他的区域性,虽然具有一般公共物品的特征,但主要作用在一个城市内。由于城市公共物品对于城市的发展至关重要,加之当前我国户籍制度的适度松绑以及城市化政策的推行,城市公共物品的研究变得更具有重要意义。
二、当前国内研究
国内学界当前对城市公共物品的研究主要集中在两个领域,即供给主体与供给模式。对于我国公共物品供给现状学界争论不大,由于长期计划经济体制以及经济发展水平的限制,加之制度缺陷,我国大陆地区城市公共物品供给不足已是不争的事实。就当前来看,无论是资本性公共物品还是消费型公共物品,供给都无法满足市民需求。截止2007年,我国大陆地区城市化率超过40%。按照当前预测,到2020年我国城市人口数量将超过7亿。加之经济发展和国民生活水平的提高,届时对城市用水、用电、燃料管道、教育、司法等公共物品的需求将呈几何增长,如不能有效解决公共物品的有效供给问题,我国经济可持续性发展必将受到严重制约。对于公共物品的供给方来说确定何种供给规模才能在满足需求与充分效率两个方面达到平衡成为亟待解决的问题。解决这个问题首先应该寻找合适的公共物品供给主体。早期的针对公共物品研究的学者普遍认为公共物品应该由政府提供,但是随着研究的深入以及“非纯公共物品”概念的提出,人们意识到不同“纯度”的公共物品应该由不同的主体来完成供给。
1、纯公共物品的供给
纯公共物品由于其绝对的非排他性与非竞争性,市场根本无法提供,因此必须由政府来供给。城市纯公共物品也是这样,只是这种非排他性和非竞争性是在一定地域内得以体现。至于是由中央政府还是由地方政府来供给当前学界基本倾向于地方政府供给。依据是地方政府更了解辖区内居民对公共物品的需求偏好,此外,不少学者认为不同地区应该有权选择公共物品的种类与数量。
虽然学者们普遍认为城市纯公共物品由城市当局来提供的合理性,但是对于我国当前体制下市政当局公共物品的供给效率学界依然有争论。争论的焦点在于效率与公平。一方面我国现行决策体制充分体现了行为效率,但是经济效率却存在着广泛的质疑。由于政府执行者的收益曲线与公众在这一领域的'收益曲线偏离,因此他们的行为与目的也会冲突。执行者的收益取决于其行为是否满足上级官员的偏好而非满足公众对公共物品的偏好。而上级对区域公共物品供给的实际需求了解往往不足甚至偏离。此外,国内当前尽管户籍制度已经放松,但国民依然不可能像西方国家那样低成本的实现“用脚投票”。这种国情直接影响市政当局对公共物品的供给效率。第二,当前我国中央集权制度下地方政府没有税收立法权,费税改革进一步在财政领域剥夺地方当局为提供某些特殊公共物品而选择的收入来源。税收目的不明确以及税收用途的混乱也影响了财政资金的使用效率,最终影响的还是公共物品的供给效率。
2、城市准公共物品的供给
不同于城市纯公共物品、准公共物品具有一定程度的排他性和竞争性,这种物品若使用者过多也易造成拥挤。例如城市道路、供水供电网络、通讯、机场等。这些公共物品的“纯度”相对于司法、公园、博物馆等更低,收取一定费用的可能性也存在。对于此类物品,国内外学者都认为可以实现多元化供给。另外,广西师范大学黄河东教授提出非纯公共物品市场供给的三个条件,即市场经济制度条件,消费排他性技术条件和公共物品非纯性条件。当前我国市政当局针对这种非纯公共物品供给的方式按照“纯度”大概可以归纳成两种:市政当局采用公共方式供给或者市政当局通过市场方式供给。
所谓公共方式供给即政府向消费者无偿提供,但是通过税收来支付其成本。对于部分“纯度”相对较高、外部效益大的产品,如果由市场来提供会造成效率较大的损失,对于这部分产品,政府通过公共方式提供效率会高于私人供给。但是对于这个“纯度”的界定并没有统一标准。这里以城市公路为例,虽然现在大多数国内城市道路是由市政当局采取公共方式提供,然后通过征收养路费(现已改成汽油税)的方式来实现成本补偿。但是不少地方采取吸收私人资本建设经营部分城市道路,设立收费站对过往车辆收费。
除了公共方式供给外,现在我国市政当局也广泛的采用引入私人资本提供公共物品这种方式。在公共物品供给领域引入私人资本有利于公共物品供给效率和竞争性的提高。另外,当前无论是政府还是学界都认识到供给不等于生产,私人资本的引入可以保证在市政财力有限的情况下更好满足公众对公共物品的需求。在我国行政垄断现象严重的国情下,引入竞争机制也可以在相当程度上打破行政垄断以及遏制寻租行为。具体来看学界将我国市政当局引入市场机制供给的方式归纳为三种方式。即BOT模式(build-operate-transfer)及其后来演进而来的BOOT(build-own-operate-transfer)模式、BOO(build-own
-operate)模式、BLT(build-lease-transfer)模式等;“公私合作模式”即ppp(public-private-partnership)模式;ABS模式(asset-backed
-securitization)是以项目可预期收入为保证,发行国际债券的方式来融资。ABS方式除了融资空间大的优势外还有一大优点,即不增加政府“资产负债表”上的负债率。