公共管理研究争议与思考

公共管理研究争议与思考

　　摘 要:公共管理学发展演变过程中，不同的人对其进行研究并产生了不同的学术思想和研究成果。本文旨在通过公共管理的理论基础决定公共部门特别是政府在民主与效率的倾向并影响到公共部门角色定位的逻辑，对其理论基础、发展趋势和落脚点方面的一些争议作些阐述和思考。

　　关键词:公共管理;理论基础;民主;效率;公共部门角色

　　公共行政与公共管理学作为一门学科，诞生于20世纪发达的资本主义国家，现已有上百年的历史。自从20世纪80年代中期以来，各国政府为迎接技术革命、全球化、国际政治和各种社会公共事务日益增多复杂的挑战，其公共部门发生了非常重要的变化。其中也包括我们国家。相当多的人认为这种变化是一种基本的社会典范的变革。这促使大批行政学、管理学方面的专家学者对公共管理进行研究，但对于此学科并无统一的研究视角。由于有着不同的知识构成、思想观念、思维方式，不同的人研究公共管理，从而导致了不同的学术思想和研究成果，也使得许多公共管理问题有了争议。

　　一、公共管理的内容与范畴

　　公共管理学在名称上一般来说有不同的称谓，如行政管理学、行政学、公共行政学、公共事务管理学、公共管理学，较近的有政府重塑、再造公共部门、公共政策、公共服务、公共过程等名称理论。在我国国务院学位委员会修订后的研究生专业目录中，把公共管理列为新设管理类的一级学科，而行政管理则是属于该一级学科的居于首位的二级学科之一。二者是最为广泛的名称，其英文名称为Public Administration或简称Administration(来自拉丁文Administratre)。

　　公共管理，顾名思义，其对象是公共事务，其内容也必须具有公共性。一般认为，公共的范围有大有小，大到全人类公共事务，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致观点，公共管理是指一个地区、一个国家公众所需要的管理。而且在近现代，由于全球化的浪潮和国际间的联系日益密切，许多事务具有国际性，需要更广范围的公共管理，如全球性的政治经济、气候与污染、恐怖活动问题，甚至于宇宙空间的事务。

　　基于其内容，公共管理离不开形式，离不开具体的管理管理机构和管理者。但这又与管理内容的性质有直接的关系，即不同性质的管理内容有着不同的管理主体。现实生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政机关成了公共管理的核心管理机构。但这也存在政府管不了或管不好的事务，这已非行政所能包揽，而应由非政府组织(NGO,即Non―Organization)和非营利性组织(NPO，即Non―Profit Organization)等来承担。

　　二、公共管理的理论基础之争

　　公共管理从其成为一门学科到目前基本上有两类。传统的公共行政模式基于两种理论，即政治行政两分法和官僚制理论。新的公共管理理论基础也在于两个方面，即经济学理论和私营部门管理。

　　威尔逊首先涉及并由古德诺形成系统理论的“政行二分法”，其精神在于，政治是国家意志的表现，行政则是国家意志的执行，政治不能干预行政，排斥政治性及民主和程序标准而维持价值中立，用科学方法追求经济与效率。但在以后社会的发展中，很多人展开了对它的批评，认为它忽略了政治环境对于公共行政的影响，过分偏重行政的技术性，忽视行政的政治性。“组织理论之父”马克思韦伯提出的“管理制理论”实质上是一些行政原则，其理论基础是这种类型的权威：“理性/法律型”①。官僚制理论影响极为广泛深远。但正是韦伯制定的他认为理想的普遍适用的、稳定可靠的、严格和精细的组织管理理论，因其忽视人性、苛刻的法规制度和繁文缛节受到了后人的批评，一部分原因是它助长了行政职能扩展和行政权力扩张。传统的理论基础受到了广泛的质疑。但我们也可以想到，在新的组织模式完全建立之前，“官僚组织”不会失去其市场的。

　　而新的理论基础，经济学理论和私营部门管理是在对传统基础理论的批判基础上建立的。新理论基础的两部分在本质上是不存在分歧的。经济学理论和私营部门管理都是以“经济人假设”(个人总是趋利避害的)为基础，并以追求效率和经济为根据，以对政府和其他公共部门重新考虑。主要是限制政府职能范围，整合政府权力，重新定位政府角色，建立一种高效卓越的政府。经济学理论作为公共管理的基础也使经济学成为最有利的社会科学理论，这在很多方面取得到了证明。“经济学中最关键的假设有两个。首先，是关于个人理性的假设，即假设个人总是趋利避害的。其次，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立，并可以将其高度抽象，依据此模式可预期人们的总体行为。”②就是说经济学理论能对于事物解决方法论的问题上予以帮助，可以用经济学理论对于个人的假设应用在公共政策的分析制定和执行方面。从20世纪60年代开始，经济学理论尤其是关于个人理性假设理论对于政府各个方面影响日益加深。但也存在一个问题就是政府的公共性和政治性与个人的个体性和“自利性”之间的矛盾。

　　而对于私营部门，是和公共部门共同构成整体社会组织的两大部门之一。私营部门管理对于公共管理的影响可以说是在理论和时间上都有其表现。例如公共部门对僵化的韦伯模式的改变而向更具弹性的管理形式的转变是借鉴经济学理论和私营部门的做法，公共部门采纳私营部门中的人事管理制度包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。当然，这些技术不能说绝对是私营部门的技术，但是来源于私营部门。作为公共管理的理论基础，私营部门管理与公共管理有所不同而使公共管理借鉴私营部门遭受批评。如其对象范畴不同：公共大众和个人、小集体。有人认为公共部门与私营部门大所不同，因而私营部门的管理与公共部门的运作并没有太大的关联性。作为与私营部门最大差异点，公共部门在确定目标和测量结果方面都有特别的困难而不能在此方面过多借鉴私营部门，并且公共部门提供的产品和服务的公共性和非排他性都与私营部门有很大差别，这也是私营部门管理和公共部门管理或许的确存在本质的差别从而造成争议。

　　三、“经济人”的假设之争