公共管理与公共政策关系
公共管理与公共政策关系【1】
摘要：公共管理与公共政策都有着丰富的内涵。
二者的关系是：公共管理部门是公共政策的执行者，公共政策的质量影响公共管理的效果：公共管理管理体制反作用于公共政策。
关键词：公共管理 公共政策
公共管理(Pubic Management)往往是与行政管理(Public Administration)、公共事务(Public Affairs)等概念相联系的。
由于视角的不同，故人们对公共管理的看法并不一致，有的强调它的公共性和政治性即政治取向：有的认为它是类似于私人部门的一种管理行为即注重其管理取向：另外一些人则突出公共管理中主权、机构和规制的重要性即法律取向。
有关公共管理的内涵目前国内主要有两种观点：一种观点认为公共管理，依然属于行政管理范畴，即便不能包含在行政管理中，最起码也是与公共行政并行的一种范畴;另一种观点认为在现实的情况下，行政管理已无法涵盖公共管理的全部内容，公共管理主体不仅仅是政府，还包括其它机构和社会团体、社会中介。
它们共同从事处理社会公共事务、提供公共产品和服务等活动，而通常意义上的行政管理是指政府对内对外(主要是对内)相关活动的管理。
因此公共管理范畴已超出了行政管理范畴。
综合国内外历史与现实的状况，我们认为。
公共管理就是政府制定公共政策，并与其它公共组织一起提供公共产品和服务，处理公共事务的开放式的管理活动，是行政管理在新的历史条件下的发展与完善。
具有三方面的主要特征：(1)在管理主体上。
公共管理的主体不仅包括各级政府组织，同时还包括非政府组织，如：社会团体中介机构等：(2)在管理范围上。
除提供公共产品和服务。
处理公共事务外，突出公共政策的重要性这不仅取决于中国目前所处的经济发展阶段、经济体制背景，同时也与政治体制特征相适应：(3)在管理对象上，不仅包括政府及其它公共组织的公共管理实践对象，同时还包括政府及其它公共组织的内部组织行为管理。
公共政策作为政府治理社会的重要手段，为社会经济、政治、文化协调发展提供了重要保障。
所谓公共政策，是社会公共权威部门为了解决某种社会问题或社会矛盾和建立一定的社会生活的行为依据而对方针、准则、规范等进行选择的一种社会行为。
政策是要经由政治系统的，因此，政策是政治的产物。
而政治的本质特征就是基于一定的经济生产方式对资源和价值的整合与分配。
为此。
发挥调控与分配的政策也必然带有这个本质特征。
公共政策的“公共性”与“政策性”决定了公共政策多重规定的社会本质，这一本质性的界定规定了政策的公共性，涉及到了政策的主体、机制、利益、价值、环境、导向等多个方面。
一、公共政策的质量对公共管理的影响
美国政治学家戴维・伊斯顿认为，公共政策是对社会价值做权威性的分配。
人们对政策的认同也就缘于政策与其利益的契合程少支，当公共政策与其自身利益一致时，就会支持公共政策的执行，反之。
则对公共政策产生抵触。
但是。
由于资源的稀缺性。
公共政策对利益的分配和调整就不可避免的在增加一些人的利益时，必然会损害一些人的利益，这就需要制订的公共政策要符合绝大多数人的整体利益，只有绝大多数人在心理情感上接受了该项公共政策，公共政策才能得到绝大多数人的支持和认同。
同时，还要对利益受到损害的利益团体给予相应的补偿和救助，给予心理和情感上的宽慰，才能确保政策自身的合理性。
体现“以人为本”的人文关怀，从而减少公共管理过程中的阻碍因素。
首先，公共政策的制定反映了国家意志，只有体现民意，反映民情的政策才能被社会公众接受、认同、支持。
才能树立国家在人民心目中的地位。
因此政策的制定必须从实际出发，在制定过程中应广泛征求民众的意见，通过举行听证会。
电子政务等让民众参与政策制定。
其次，建立政策执行的专家咨询制度，如决策的特尔斐法，集思广益，减少重大决策失误，提高政策执行的科学性。
最后。
政策应具有稳定性。
这样才能保障政策的权威性和严肃性，政策的出台应考虑执行的可操作性和正确性，反复修改和变更将降低政策在公众心日中的地位，失去对政策的信任，不利于公共政策的有效执行。
前些年，某市出台了出租车整顿政策，政策的出台没有经过科学的论证，在执行过程中漏洞百出，伤害了大多数出租车司机的利益，出现了出租车司机集体上访，政府反复修改政策，使得政策前后冲突，无法连续的执行下去，整个城市出租车停运，交通受到严重影响。
最后。
政府不得不放弃该项政策，造成了不好的社会影响。
在政策的执行中应该避免类似现象的再次发生。
二、公共管理体制对公共政策的反馈
1 完善干部管理制度。
对干部的评价考察要全面，把定性考察与定量考察相结合：对干部的任用、提拔不仅要考察其专业能力和工作业绩，更要考察其思想道德品质、群众基础、政治立场。
加强考核制度的民主性，实行干部任用公示制。
另一方面，将干部的任用提拔等权力交由全国人民代表大会执行，从而避免各级干部只对顶头上司自直接服从，置公共政策与人民利益于不顾的现象发生。
2 加强监督机制的建设。
第一，建立信息公开制，加强政策执行活动的透明度，改变政策执行中的信息不对称现象。
信息的不对称将阻碍政策执行中的信息通道，防止政策执行中的“暗箱操作”，实行“阳光政策”，如：通过举行政策制定的听证会、电子政务等方式让公众参与各种公共政策的执行并实施监督;第二，确保监督机构的独立地位，改变监督结构双重领导的局面。
将监督机构直接垂直于上级监督机关领导，从同级党委和政府中脱离出来。
监督人员的工资、待遇、福利、保障、提拔、任用等不受同级党委和政府管辖，将这些权利交于国家，以确保其地位的独立性，从而保证其强有力的监督力度;第三，鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用：第四。
建立政策执行问责制，对政策执行失败产生重大影响的官员要依法追究其责任。
3 提高执政能力是基础。
提高中国共产党执政能力的具体表现是：科学判断形势能力的提高。
驾驭市场经济能力的提高。
应对复杂形势能力的提高，依法行政能力的提高。
总揽全局能力的提高。
实质是提高管理经济、社会的能力，提高公共服务的能力，推进公共服务观念创新，依法行政。
加强法制建设，以人为本，树立服务意识，在政策执行中。
以责任、平等、依法、服务的理念为导向，确保政策执行的有效性，为政策的有效科学、人性化执行创建一个良好的政治、经济、文化环境。
4 提高政策执行者素质是保障。
首先，应加大对政策执行者的培训，既包括专业知识、理论水平的培训，还应涉及思想政治素质、组织协调能力、沟通能力等方面的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩，
对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，确实提高政策执行者的自身素质。
其次，应树立政策执行者的法制观念、服务理念，在政策执行过程中，坚持依法行政，不断加强执行者依法行政的自觉性。
杜绝违法乱纪现象的发生：坚持以人为本的观念，切实做到问政于民、决策于共、行政于和、监政于公。
最后，加强政策执行者意志品质建设，培养其高度的责任感、事业心，踏实的工作作风和坚韧的毅力，培养德才兼备的公共政策执行者。
5 建立政策执行反馈机制。
对已经执行了的政策实行反馈，以便及时改正和完善政策，吸取经验教训，不断完善政策。
6 公共管理体制的完善必须以人为本。
以人为本就是以所谓的管理对象――人为本，而不是以官为本或以本集团、本部门的利益为本。
以人为本就是要以所服务的广大的人民的生命、生存、生活、权利和利益为本，切实解决好他们的生活实际困难，切实解决好他们现实生活中实际利益问题，关系他们的疾苦，想他们所想，急他们之所急，关心他们的生产、生活，苦他们之所苦，乐他们之所乐，那么我们管理的社会则是一个民乐、民享、民爱、民有、民建的社会，那么我们的社会才能真正达到和谐，才能使完善的政策得以完整的贯彻和执行。
也才能下情上达，中央的政策到下面才不会走样。
同时，以人为本也才能充分调动广大人民建设家园、建设祖国的热情和积极性，以人为本更能体现出社会主义社会的积极性。
三、公共管理与公共政策的关系
政策的执行不仅对政策本身具有举足轻重的作用，对于国家的正常运行、管理、发展更是具有不可估量的作用。
而政策是否能得到有效的执行是一个艰巨的任务，是一个任重而道远的过程，关系到社会生活、国家管理的方方面面，需要多种因素的协调发展，在政策执行过程中，任何一个环节出现问题，都会影响到政策的有效执行，在和谐与发展成为时代主题的今天。
对政策的有效执行更应该被放到一个足够高的高度引起足够的重视。
各个时期的政策价值目标的生成基础是科学管理理念，核心与终极追求均指向效率。
强调效率固然可以有效提升政府能力，但公共行政的本质是以民主宪政为基石，强调追求公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。
因此，以效率为中心的工具理性只会引导人们关注达成既定目的之手段，而忽视了对目的本身的关注。
以效率为中心，势必会忽视行政的民主责任。
然而。
公共服务的最终目的是公平与正义，即这种服务应惠及所有社会成员而不是把效率置于至高无上的地位。
在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府干预以前更高。
否则，政府的存在就无任何经济意义。
但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱而不是改善了社会福利，于是就提出了一个问题：为什么有些公共行动对社会的作用是“负效应”而不是“正效应”?产生这类问题的原因是什么?哪些是有缺陷的部门?我们应该怎样在管理上弥补这些缺陷?为了对这些问题做出回答，布坎南对政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了较为深入的分析，并就如何补救这种“失败”提出了具体的政策建议。
总之，公共管理与公共政策具有相互影响相互作用的机理。
表面上看，公共管理起着贯彻公共政策的作用，但是。
如果公共管理体制不完善，无论多么好的政策都会得不到完整和很好贯彻。
反之，如果公共政策制定的不合理、不科学，那么，无论在什么样的公共管理体制下所做出的行为都不会为人民、为社会造福。
所以，要管理一个社会和部门，不仅要因地制宜地制定科学合理、符合人民利益的公共政策，而且，必须同时有一个完善的公共管理体制。
这样二者才能相得益彰。
二者良性互动时，才能形成一个不断促进经济发展、不断创造和谐、不断满足广大人民的物质需求和精神需求的社会。
公共政策稳定与变动的关系【2】
摘 要：公共政策作为现代政府输出的主要产品，对社会的有序运行有重大意义。
公共政策的稳定可以维护目前的社会稳定状态，但是有可能造成社会缺乏活力，使之处于僵滞状态。
政策变动可以为社会注入活力，但可能诱发社会动荡。
理清公共政策稳定与变动的关系，对社会的繁荣发展有促进作用。
文章在分析我国改革开放以来农村基础教育政策的基础上，对政策稳定与变动的关系进行辨析，以求在政策稳定与政策变动间建立一个平衡点。
关键词：农村基础教育政策;政策稳定;政策变动
公共政策是连接政府与社会的基本纽带，是为处理特定社会事务，由不同行为者所采取的一种有目的的政府行为的.过程。
寻求公共政策稳定与变动的平衡，有助于社会良性运行。
改革开放以来的农村基础教育政策，为我们提供了一个探究政策稳定与变动关系的契机。
一、改革开放以来农村基础教育政策的内容解读
教育是民生之基，立国之本。
改革开放以来，党和政府热切关注农村基础教育，对农村基础教育政策不断进行着调整和完善，主要体现在以下几个方面。
(一)政策观念突显“平等化”
自改革开放以来，我国农村基础教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每个农村的孩子都平等地享有接受教育的权利。
如1986年《义务教育法》的颁布及1993年“双基”目标的提出，分别从法律和政策两个层面上赋予全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。
进入新世纪，中央开始在教育起点平等的基础上着手有关教育过程及资源配置方面的制度尝试，试图寻求全国教育的均衡发展，此时的农村基础教育政策制定实际上已经开始在追求“平等化的教育”。
教育主体的由乡到县是为了更好地保障基础教育过程平等化的实现;一费制、两免一补、免费教育的配套实行同样也是为了最大限度地消除农村教育受家庭因素所导致的机会不均现象。”[1]
(二)政策客体呈现“多元化”
我国农村基础教育政策的一个新特点，就是政策客体“多元化”。
即政策规制对象，如办学形式、校舍建设、教师管理、课程建设等内容的多项发展。
改革开放以来，我国针对农村基础教育政策在数量上呈上升趋势，但缺乏全面性和针对性。
这与当时的中央农村政策制定总体水平不高及基础教育发展水平较低的现实状况有关。
进入20世纪90年代，我国农村基础教育政策调整范围开始延伸，对教师管理、校舍建设、办学形式等先后出台了专项政策和法律。
以《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004―2007年)》中“农村寄宿制学校建设工程”启动及2006年农村基础教育课程改革、农村教师特色岗位计划提出为主要标志，新时期的我国农村基础教育政策更加关注细节，政策的针对性和实践性大大提高。
(三)教育投入体现“福利化”
改革开放以来，我国农村教育大致经历了农民自己办学、“以乡为主”投入办学和“以县为主”投入办学三个阶段。
1986年“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式的实施，农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政及“最广大的农民群众”[1]。
自此，农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资，“福利性”逐渐彰显。
2005年国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，农村基础教育首次被纳入公共财政保障范围。
自2006年开始，国家在两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。
并于2010年在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现了免费教育。
以上政策及实践有力地证明了义务教育福利化的实现。
我国农村基础教育政策在改革开放以来的调整和变动除了以上几点外，还有管理体制逐渐统筹化、办学形式多样化、权责主体由“基层政府”向“高层政府”上移等特点。
可以看出，为了促进农村基础教育的发展，国家进行了多次的政策调整与变动，我国农村基础教育政策既保持稳定又不断发展。
二、基于案例对公共政策稳定与变动关系的辨析
公共政策的持续稳定运行是公共政策能够有效调节社会行为的一个重要前提，但这并不意味着某一项公共政策自出台就是固定不变的。
公共政策必须依据客观形势以及变化了的情况来制定。
农村基础教育政策因其涉及我国的可持续发展，影响着国内的教育质量和教育平等，其调整与变动是一件大事。
对农村基础教育的每一次调整和解释都必须严肃、慎重。
妥善处理农村基础教育政策的稳定性与变动性的关系，是调整农村基础教育政策必须准确把握的一个关键问题。
(一)政策的性质与特点决定了维护政策稳定的必然性
公共政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”[2]。
它最突出的特点体现为两点：第一，公共政策具有公共性。
公共性是公共政策的根本属性，是政策过程的出发点和归宿，公共政策的制定、执行、评估、调整等环节都以其为基准性价值。
长期的实践表明公共政策本身的公共性是确保社会稳定和谐的核心要素。
第二，公共政策具有利益性。
公共政策的形成过程实际是对各种社会利益进行配套调整的过程，利益因素构成了公共政策最本质的方面。
公共政策的部分作用在于缓解或制约社会排斥，其稳定可以维护目前的利益分配状态，它是社会稳定的根源性力量。
公共政策以上两个最突出的特点，决定了它与社会稳定的连体关系，所以维护政策的稳定具有必然性。
作为公共政策的一种，我国农村基础教育政策的自身特点决定了维护其稳定的必然性。
首先，客体具有广泛性。
我国农村基础教育政策针对的是全部农村基础教育，涉及的人数多、事项多，因此一次较小的调整就可能会引发多方面的重大变动。
其次，政策目的的公平性。
追求教育公平是人类社会古老的理念。
“一个公正的社会……应使强者扶助弱者，从而使弱者变强。教育在这方面负有不可推卸的责任。”[3]农村基础教育政策制定的一个重要原因就在于解决城乡基础教育的不公平。
在较为稳定的农村基础教育政策体系中，人们可以逐渐感受政策所体现的教育公平精神。
制度化的、持续的政策会促成人们对政府的信赖关系，对政府而言则能大大降低信息获得和流通的成本。
若是此项政策频繁变动，可能导致政策目标的偏离，使人们对农村基础教育冷漠以及对政府不信任等弊端。
(二)实践的变化和发展决定了政策变动的必要性
保持公共政策的稳定性并不意味着说公共政策是亘古不变的，公共政策应随着时间的变化和发展来制定。
这也是我国古代公共政策思想中的一个重要内容。
如春秋时期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而与之;俗之所否，因而去之”的政策主张;战国时期商鞅提出的“治世不一道”“世道变而行道异”;韩非提出的“世殊则事异，事异则备变”。
公共政策的调整与变动可以对政策及时纠偏，保障公共政策的科学化，预防政策失误;可以协调政策运行中的各方关系，确保政策有序运行;同时发展完善政策，保持政策稳定性和连贯性。
促使我国改革开放以来农村基础教育政策变动的主要因素来自于农村社会生态环境的变化。
农村社会生态环境，包括政治、经济、文化发展状况，它对农村基础教育政策制定有着最为直接、主要的影响。
我国农村社会生态环境的变化主要表现为三方面：第一，得益于我国政治制度的逐步完善，农村基础教育政策在变迁中逐渐表现出科学化、民主化的特征。
第二，改革开放后政治改革的整体趋势，尤其是决策机制的改革日益民主化和科学化，为我国农村基础教育政策的制定方式和机制变革提供了可能。
第三，农村基层民主化水平的不断提高，农民开始注重自身权利的实现。
根据政策平衡―中断理论，这两个因素必然影响着农村基础教育的变动，“政策图景与政策场域的互动作用……导致巨大的政策变化。”[4]农村经济水平的提高为我国农村基础教育政策的变动提供了推动力。
农村经济状况的变化要求农村基础教育政策随之变化。
农村文化尤其是农民教育主流意识形态的变迁为我国农村基础教育政策发展提供必要参考。
改革开放以来，我国农民教育主流意识形态变迁主要体现为两点：其一，由“重男轻女”送子上学转变为以送子女上学为根本责任和义务;其二，由以识字读书为目标的读书思想转变为以提高自身素质为目标的主动受教意识。
由于文化观念的变化，政策制定者在农村基础教育政策制定中必须将其纳入参考范围，使政策适应民意，顺乎时代潮流。
此外，政策制定者由于主客观种种原因，在设计政策时，难免有考虑不周、认识不到之处，这就会造成农村基础教育政策的疏漏和瑕疵。
因此，政策调整或变动可以补充完善政策在实践中的不足和漏洞。
(三)政策变动必须有科学化、民主化的原则、方式和程序为保障
公共政策是关系到社会、经济、政治发展大局的重要因素，公共政策过程必须坚持科学化、民主化原则，保证公共利益的实现。
这样才不至于使公共政策在运行过程中引起巨大的社会动荡，影响社会稳定。
农村基础教育政策与社会公众，特别是农民群众的切身利益有着密切的关系。
因此，它的调整与变动必须讲求科学性、民主性原则，这样的政策才能被大众认可和接受;否则，很可能悖于民意、行之无效。
从改革开放以来，我国农村基础教育政策之所以能被大多数人认同，是有其原因的：首先，每次对农村基础教育政策的调整和变动都是从我国具体国情出发的。
改革开放后，我国农村基础教育发展战略经历了从普及教育、义务教育、公共教育，再到免费教育这一路径的上升。
农村基础教育政策制定的依据一是我国经济实力的迅速增长，二是农民教育诉求的变化。
政策制定者依据政策环境的变化制定政策，充分体现了其科学性。
其次，农村基础教育政策调整和变动显示了民主性、合法性。
以2005年国家教育部《实施教育行政许可若干规定》的颁布实施为标志，听证、信息公开、决策问责等制度开始直接体现于农村基础教育政策制定中，构成其基本的法律平台，最大限度地提高决策科学性与民主性。
参考文献：
[1]郎君平.改革开放以来农村基础教育政策的分析与思考[J].贵州教育学院学报，2009(2).
[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：43.
[3]劳凯声.中国教育法制评论[M].北京：教育科学出版社，2006：11.
[4]杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京大学出版社，2009：162.
【公共管理与公共政策关系】相关文章：
公共政策与制度因素的关系论文01-02
社会结构变迁与公共政策02-01
公共经济管理与民生关系论文03-11
公共管理与公共利益冲突关系论文01-08
公共政策失灵原因02-01
公共政策学案例教学02-01
滇池治理的公共政策02-01
公共政策的公众参与02-01
关于合作收益与公共管理的关系探究论文03-11