城市公共设施致害赔偿主体

时间：2021-02-09 19:36:43 公共管理毕业论文我要投稿

城市公共设施致害赔偿主体

　　城市公共设施致害赔偿主体

　　摘要：城市公共设施的建设与管理主体经历了单一政府主体向社会多元化主体渐变的过程，由此带来了理论界新的讨论：即公共设施致害赔偿主体的争论。

　　从目前争论的结果看，国家赔偿成为公共设施致害赔偿的大众观点。

　　但从提供与管理的多元化角度上来看，单一的国家赔偿似乎并不能很好的解决问题，本文将就这个角度展开论述。

　　关键词：公共设施;国家赔偿;BOT模式

　　目前学者对于城市公共设施致害赔偿的研究和争论主要集中在：是否将公共设施对利用人的伤害纳入到国家赔偿的范围。

　　对近年来的诸多文献进行研究，可以看出，将公共设施和致害赔偿纳入国家赔偿的范围已经逐渐成为主流。

　　其实，对这一问题的分析，只需弄清两点：一是城市公共设施的界定以及现有城市公共设施的建设与管理模式，二是现有国家赔偿的界定。

　　关于城市公共设施的界定，不同学者给出的解释众多纷纭，这里借用中国政法大学罗清云的解释：公有公共设施就是供公众利用的有体物，它必须满足三个最基本的条件：其一为公有，但公有并不限于所有权归国家或集体所有，其重心并不在于其所有权的归属，凡国家、集体以及其他社会团体设置或非其设置但在事实上处于其管理状态，均可称为国家赔偿法意义上的"公有";其二是公用，即设置或管理该设施的目的是为了供公众利用或公务使用; 其三是该设施应为人工设施，即行政主体通过人力劳动，加入人的意志的设施，自然物如河川、湖泊等不在其内。

　　公共设施的提供经历了一个单一到多元化发展的过程：从最初的政府统一提供到政府放权，公共设施逐渐实施社会化管理的过程。

　　但无论是过去的政府统一提供和管理，还是现在的社会化管理模式，因公共设施对使用者带来人身伤害的赔偿主体一直未得到过明确。

　　我国目前立法上没有对公有公共设施致害赔偿作具体的规定和解释，理论界对公有公共设施致害的性质也是争论不一。

　　实践中对于此类案件通常适用民法通则第一百二十六条的规定来解决。

　　这似乎已经很好地解决了公有公共设施的致害赔偿问题，然而实际上并非如此。

　　从建设和管理主体逐渐社会化的原因上分析。

　　(1)城市基础设施建设资金投入不足。

　　与一般项目不同，城市基础设施是公共项目，一般都具有公益性的特征。

　　最初，我国对公共项目的投资建设一般由政府部门完成，由于城市基础设施项目的公益性特征，社会投资资金少，投资主体和资金来源单一。

　　目前，我国城市化进程加快，已经成为经济和社会发展的重要引擎，与城市化水平的快速增长形成鲜明对比的是，长期以来我国城市基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显不足，财政不堪重负，资金投入难以继续维持，导致我国城市基础设施建设投资与城市经济发展极不协调。

　　可见，建设资金短缺，是制约城市基础设施发展的`首要问题。

　　要解决城市基础设施建设资金投资不足的问题，急需引入社会投资主体，扩大资金来源。

　　(2)城市基础设施建设管理效率低下。

　　2004年以前，我国城市基础设施假设多由政府直接投资，建设管理模式主要包括使用单位自营模式、工程指挥部模式、基建处模式等。

　　传统建设模式存在着"投资、建设、管理、使用"一体化带来的部门垄断、效率低下和权力寻租现象，投资规模扩大，三超(概算超估算、预算超概算、决算超预算)现象严重。

　　为缓解政府在公共设施投资领域的财政资金压力，提高建设管理效率，公共设施的社会化开始逐渐出现并被接受，政府开始不断鼓励社会投资者广泛参与城市公共设施领域的投资、建设与运营管理。

　　社会私有资金参与城市共公共设施领域的投资、建设和运营管理最为大家所熟悉的应该是BOT模式：在这种模式中，政府授权私人企业建设和管理城市公共设施，通过经营收回投资并获取一定收益，但是政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，整个过程中的风险由政府和私人机构分担。

　　当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理，这种模式中政府仍具有BOT项目的所有权，政府让渡给社会投资者的仅仅是项目建设权和特许期经营。

　　这种社会化模式的公共设施建设和管理解决了资金来源单一化的问题，缓解了政府投资建设的财政压力，同时政府的监督和限制以及最后的移交管理亦可以避免私人企业对公共设施的垄断。

　　然而，这种模式在给社会提供更多城市公共设施的情况下，似乎也带来了一个问题：社会资金参与提供的城市公共设施给使用者带来的人身伤害应当由谁来买单?政府还是私人企业?这种赔偿适用应该是国家赔偿法还是民法?

　　我们可以先来看看两部法的相关规定。

　　根据2010年修订的《中华人民共和国国家赔偿法规定》，国家赔偿出现在行政违法的情况下，存在两种情况：行政赔偿和刑事赔偿。

　　行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形的，受害人有取得赔偿的权利，例如违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;或者行政机关违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业没收财产等行政处罚的。

　　刑事赔偿是指行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权情形，受害人有取得赔偿的权利，例如对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。

　　从国家赔偿的范围看，国家赔偿发法并没有将公共设施致害纳入到赔偿范围内，而只是对行政行为违法对公民造成的损害进行赔偿。

　　而民法中涉及到的相关规定主要在第一百二十五条在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担民事责任。

　　以及第一百二十六条建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。

　　比较中可以得出，目前来看，公共设施的致害赔偿，似乎更加偏向于以民法为依据来解决。

　　而城市公共设施社会资金的引入更是为这种观点提供了支撑：私人企业和社会资金的参与，使得政府不再是公共设施的唯一提供主体，并且完全参与到公共设施的建设与运营过程中的是私人企业而非政府，所以，政府来承担私人企业的建设与管理纰漏并不合理。

　　并且，从立法中来看，公共设施的致害赔偿本就不属于国家赔偿的范畴。

　　另外，持这种观点的人还认为，从减轻国家财政负担的角度来考虑，也不应该将公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，在我国，国有经济是国民经济的主导力量，几乎一切事关国计民生的大、中型工矿企业、铁路、邮电、桥梁、堤坝、水电站等设施，都属国家所有。

　　如果把这一类设施的致人损害责任也列入国家赔偿范畴，将会使国家赔偿的范围扩展至整个国有经济领域，这将大大加大国家财政国库的压力。

　　所以，处于分散财政压力的目的，有必要将公共设施致害纳入民事赔偿范围。

　　对近年来的研究进行总结可以看出，更多的学者是倾向于认为应当将公共设施致害赔偿纳入到国家赔偿的范畴，这一主张主要是基于新的行政国家理论：现代化政府的作用已不再是消极的不侵害"个人"的自由和权利，对国家利益起宪兵的作用。

　　更重要的是积极地为社会服务，即实现由消极国家向积极国家的转化以便更大限度地满足现代社会的要求。

　　以这种理论为背景，国家的职能不仅仅在于保护公民的权力不受损害，还在于为公民提供公共服务，弥补公民自身力量的不足，从这个角度分析的化，如果说，政府行政行为损害了公民权力和利益，没有实现到保护公民权力的职能，因而需要国家进行赔偿，那么，当国家没有很好的为公民提供满意的公共设施，而致公民受到伤害的话，没有理由不进行国家赔偿。

　　很多学者认为这是一种不作为违法，同样应当由国家进行赔偿。

　　即使是实现了公共设施投资和管理的社会化，但所有权仍在政府，政府的监督并不因此而缺失。

　　此外，这类学者还对民法的相关规定进行了分析，认为以民事赔偿来解决公共设施致害存在问题。

　　首先难以涵盖所有公共设施的范围：使用《民法通则》第126条解决公有公共设施致害问题该条规定的民事赔偿范围仅限于"建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物"，难以涵盖所有公有公共设施的类型。

　　其次，该条所规定的特别侵权责任适用过错责任原则。

　　一方面，会加重受害者对致害原因的举证责任，另一方面设置管理者如果证明已尽安全维护义务，则可免责。

　　这样就很难保证受害者的受损利益最终得到补偿。

　　最后，在造成重大损害时，由具体国家机关独立承担责任，往往会因财力所限，无法充分合理地赔偿受害者的损失。

　　从争论中可以看出，国家赔偿和民事赔偿来解决公共设施致害问题似乎都存在其合理性，又都存在一定问题。

　　事实上，在城市公共设施社会化模式普遍被使用之后，单一的让政府或是社会资本来承担致害赔偿都是不合理的，既然提供主体不在单一，不妨也逐步实现赔偿主体的多元化。

　　从公共设施建设与管理的模式上来分析。

　　由于公共设施建设资金投入大，收益期长等特点，一直以来都是由政府在投资建设与管理上占据主导地位，如果说公共设施的投资建设与管理完全由政府亲历亲为，那么，无疑，这种模式下的公共设施致害理所应当的有国家进行赔偿。