公共部门的绩效评估研究

公共部门的绩效评估研究

　　公共部门的绩效评估研究【1】

　　摘要：文章着重从绩效评估内容、目的和方法三个方面回顾了公共部门绩效评估的相关文献，针对公共部门绩效评估提出了进一步研究的问题和绩效评估设计使用中的几点结论。

　　关键词：公共部门;绩效评估;测量指标;绩效

　　一、引言

　　从20世纪70～80年代以来，随着世界各国行政民主化、现代化改革的日趋深入，西方各国纷纷把公共部门的绩效作为追求的首要目标之一，绩效评估已经成为各国行政管理体制改革的“助推器”。

　　目前，亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。

　　因此，公共部门的绩效评估问题业已成为公共管理与绩效管理领域里研究的热门课题。

　　尽管已经出版、发表了大量有关这一主题的文章和书籍，然而很少能够尝试为公共部门提供一个成熟的框架来监控和提升它们的绩效(Micheli & Kennerley，2005)。

　　相对于企业绩效评估系统发展日趋成熟的形势相比，公共部门的绩效评估系统建设还停留在借鉴和模仿的阶段。

　　然而相比于盈利性的商业机构来说，公共部门的差异性在于它并不关注利润的最大化、几乎没有创造收益的潜力以及甚至没有绩效评估所依据的基线，因为它们的大多收入来自政府税收，并且需要向更多的利益相关者负责(Boland & Fowler，2000)。

　　毫无疑问，作为一项有效的管理工具，绩效评估将能够帮助政府、企业以及个人更好地认识和改进自己的绩效。

　　现代公共部门存在的意义在于能够向公民和社会提供优质高效的各种服务，而对公共部门绩效评估结果将有利于公共部门确定问题所在，从而帮助公共管理者提高资源利用的效率和效果，即实现绩效改进的目标。

　　特别是在中国这样一个特殊的行政体制背景下，尽管绩效评估在理论界和实践界都受到了广泛的关注，但尚存在诸多问题。

　　从而探讨中国公共部门如政府及其下属事业单位的绩效评估问题，将有利于推动公共部门的体制改革进程，有利于实现向“服务型”行政部门的转型。

　　二、公共部门绩效评估的含义

　　具体而言，绩效评估是一个通过改进组织中工作人员的绩效和发展以及个人贡献者和团队的能力并向组织提供持久成功的战略性和综合性的过程(Armstrong，2000)。

　　也有人把绩效评估看作绩效管理的必不可少的组成部分(Boland & Fowler，2000)。

　　传统企业绩效的指标大多是根据企业利润最大化或者股东财富最大化的原则设计的。

　　也就是说，以前企业绩效评估主要侧重于财务方面的绩效。

　　然而单一财务绩效评估已经受到越来越多的批评。

　　因此，现在绩效评估的一个更普遍的做法是除了传统的财务测量指标之外，还需要非财务的绩效指标。

　　但无论是财务指标还是非财务指标，这些用于管理评估的指标的使用也是值得反思和质疑的。

　　通常，公共部门的绩效评估与组织、组织单元和项目的评估相关联，是一个有规则地收集和报告有关部门或项目的效率、质量和效果信息的过程，其主要功能在于监控组织的成果和管理目标，从而作为一个重要的计划、控制和决策的工具。

　　与主要侧重于股东和客户的企业绩效评估不同，理想的公共部门绩效评估应该能够平衡与之关联的众多利益相关者的利益，即达到所有的利益相关者满意的目标。

　　为了获取这样的最终目标，除了传统的财务和效率指标之外，有关社会、政治和用户相关的指标也需要纳入绩效评估系统中来。

　　这些从不同侧面反映的绩效评估指标不仅增加了公共部门绩效评估的灵活性，而且也可以成为一些非常有用的测量工具来帮助其实现部门最终目标和确保更加广泛组织的利益(Micheli & Kennerley，2005)。

　　三、公共部门绩效评估的目的

　　公共部门的绩效评估的管理目的主要包括八个方面：评估、控制、预算、激励、发扬、奖赏、学习和改进;而且这些目的具有不同的特征，即实现不同的目的需要公共管理者达到不同的要求。

　　通常来说，公共部门的绩效指标的设计不同于重点追求财务绩效的盈利性组织，它们使用合理绩效指标的动力至少源于以下四个方面：政府的新政策、有限的资源、追求效率和责任的要求。

　　依据这些方面可以设计出许多具体的测量指标，然而绩效评估一个普遍实用的方法是基于流程导向的模型，在这个模型中绩效评估指标可以被划分为投入、流程、产出和结果指标，尽管分类也可能有所变化。

　　这种方法常常是管理者为内部决策和外部责任进行绩效的自我评估和报告的基础，同时也是外部管制者和基金机构评估的基础。

　　具体来说，投入指标主要用于测量提供服务所使用的资源数量，产出指标则说明完成工作的数量/程度，流程指标反映了投入与产出之间的关系或者资源利用的效率，而结果指标关系到目标结果或提供服务的作用或者效果。

　　这些指标可以进一步划归为效率和效果两大类，因为当前人们关注最多的是组织的效率和效果，二者都是绩效评估的核心内容。

　　效率通常是指投入产出比或单位投入的产出数量，效果则是指一个责任中心的产出与其目标之间的关系(Anthony & Govindarajan，1998)。

　　就公共部门来说，这两个概念不仅体现了部门在提供服务的不同阶段的中间和最终目标，而且还相应地描述了部门的管理责任和社会公信力。

　　通常，效果指标的设计、使用和报告被视为综合绩效评估系统的最终成果。

　　然而，由于许多典型的公共服务的产出难于识别和测量，需要在效率指标的客观性和效果指标的相关性两者之间加以权衡，即仔细地平衡两种类型的测量指标是非常必要的。

　　四、公共部门绩效评估的方法

　　目前，绩效评估和管理的方法非常多，诸如卓越运营模型、全面质量管理、股东附加值、作业成本法、质量成本法、竞争标杆法、平衡计分卡等在企业界得到广泛地应用。

　　其中每一种都曾收到一定的效果和咨询效益，并派生了许多重大的活动，但是并不总是成功的(Neely，2000)。

　　因此，可能存在的疑问是：这些可能相互矛盾的绩效评估工具如何共存?因为每一种工具都是独一无二的，都能够增加价值并帮助管理者从一种独特的视角观察和评价组织的绩效，而且每一种都好像要求更大程度的综合平衡。

　　其中最能体现这种趋向的是平衡计分卡，它主要关注组织四个方面的绩效：财务(股东)、客户、内部流程和创新与学习。

　　尽管这些不同的框架和方法都有一些坚定的支持者，然而并没有一个是解决企业绩效的万灵药或最好的方法。

　　比如卓越企业模型常包含有一些不可测量的结果，股东价值框架引入了资本成本却忽视了其他事项，作业成本法和质量成本法过于强调流程的观点而忽视了股东、客户和员工等方面，而全面质量管理观点则重点关注客户方面的绩效，外部的标杆法通常被用作一种为短期改进而获得承认的权宜之计，而不是设计一个完善的持续绩效评估系统(Neely & Adams，2000)。

　　BSC尽管提供一个平衡各方面的评估方法，但是要保持真正的“平衡”，不仅需要关注组织在客户方面做出的差异，甚至还需要同等地关注包括诸如供应商、员工以及合作伙伴等各个方面。

　　公共部门的绩效评估总会受到公共部门政治体制、业务模式、社会倾向、内外部组织关系等影响，因而无法直接照搬企业所使用的那些成熟的框架和方法。

　　况且绩效本身就不是单向的概念，而任何的绩效评估都是次优的(Meyer，2002)。

　　目前，人们基于对BSC等绩效评估模式缺陷的认识和反思，沿着不同的扩展思路发展了众多新的绩效评估工具，包括绩效棱柱(Neely & Adams，2002)、六西格玛计分卡(Gupta，2003)以及基于活动的盈利能力分析(Meyer，2002)。

　　其中，绩效棱柱将BSC的四个维度拓展到所有的利益相关者，六西格玛计分卡将BSC的关键流程拓展到所有的流程，基于活动的盈利能力分析则按照BSC的逆向思路仅选择了一个单一的财务测量指标。

　　对于这些新发展的绩效评估方法，其中最适用于公共部门绩效评估的框架则是绩效棱柱。

　　具体而言，绩效棱柱三维模型包括五个方面：利益相关者满意――确认谁是最具有影响的利益相关者以及他们所想要的;利益相关者贡献――组织想从他们的利益相关者那里所得到的;战略――采用怎样的战略以确保利益相关者的需求得到满足;流程――需要实施怎样的流程来执行战略;能力――需要怎样的能力来运行现在和未来的这些流程(Neely & Adams，2000)。

　　五、结论及后续研究

　　上述综述的贡献在于扩展了公共部门的绩效评估的研究文献，并为下一步的研究提出研究的侧重点。

　　综述研究之后，本文后续的研究主要针对中国的公共部门的绩效评估情况进行实证分析。

　　拟采用的方法是问卷调查法和案例研究法：设计针对性的问卷调查中国主要公共管理部门的绩效评估状况和评估目的，并考察他们实际的和期望的绩效评估情况;采用个案分析的方法，深入探讨某公共部门绩效评估系统地建设问题，进而研究适合公共部门的方法，以便从中得出对现有框架调整的具体的思路。

　　参考文献：

　　1、唐琦玉.西方公共部门绩效管理探索及启示[J].湖南行政学院学报,2007(1).

　　2、陈宝胜.中国公共部门绩效管理发展趋势研究[J].经济与管理,2007(10).

　　3、徐麟文.公共部门绩效评估的探讨[J].科技管理研究,2006(12).

　　公共部门和谐绩效评估体系构建研究【2】

　　引言：公共部门是个相对宽泛的概念，从基本范畴来看，主要包括政府组织、国企等。

　　随着我国市场经济体制的发展，公共部门的绩效高低已成为检验地方或区域核心竞争力强弱的重要标志。

　　与之相适应，构建科学完善的公共部门绩效评估体系，对公共部门的绩效做尽可能准确的评价考核，是我们面临的新课题。

　　一、和谐绩效评估的概念及其意义

　　(一)和谐绩效评估的概念

　　1.广义

　　从广义层面来说，和谐绩效评估是整个公共部门或政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等。

　　2.狭义

　　在狭义层面，和谐绩效评估是指政府分支的各部门，包括事业单位非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果、项目管理实施的状况影响、给民众提供服务的满意度等。

　　(二)和谐绩效评估的意义

　　1.维护公共部门形象，保证其权威

　　公共部门绩效评估是维护以政府为代表的社会公共形象的重要手段。

　　从公共部门的构成来看，大凡都具有某种独特的公利性。

　　但掌握这些公器的人未必始终心存公心，即真正做到为人民服务，这就要求公共部门必须开诚布公，告之于民，这既有利于民众检视公共部门的具体运作流程，又能展现公共部门的坦诚。

　　2.促进公共部门内在发展与完善

　　公共部门绩效评估就是要把公共部门工作的满意度作为其录用、考核、晋升、福利等的重要指标，就是要借此流程建立完备的人才选用体系，并且以此为动力，努力在全社会创设良性的评价机制，促进公共部门工作的健康发展。

　　3.促使公共部门适应外界环境的变化

　　公共部门的行政环境是不断变化发展的，如果不适时进行调整政策，政策的针对性、实效性就会逐渐减弱，政策的实效性、针对性也很难达到。

　　二、当前公共部门绩效评估体系存在问题分析

　　(一)价值取向偏差

　　绩效管理以实现一定的绩效目标为基本要求，对于公共部门而言，同营利性的企业一样仅追求经济学意义上的目标是远不能满足公众的需求的。

　　而当前我国公共管理部门的价值取向有所偏差。

　　(二)评估主体单一

　　我国公共部门绩效评估多是上级对下级的评估，缺乏政府内部的自身评估以及社会公众的评估，绩效管理应用于公共部门的动因之一是为了回应公民对政府效率低下的不满。