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行政的立法监督论文范文
【摘要】：“当今世界，政府享有愈益增大的立法权，政府在立法活动中愈益显示出重要作用，已是人们不可否认、必须正视的普遍现象，即便在标榜所谓三权分立的国家，政府在事实上，甚至在法律上，也享有重大的立法权。”对于这种由政府所进行的立法，美国称之为授权立法，英国称之为委任立法，我国称之为行政立法。改革开放22年来，我国行政立法得到了迅猛发展。 据统计，截至1999年底，国务院制定的行政法规846件，国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30000多件。 数量如此庞大的行政立法调整的社会关系非常广泛，涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政、人事、金融、民商、对外贸易、教育、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面，行政立法已经成为我国立法的重要组成部分。与此同时，立法工作也相应地暴露了诸多缺陷，行政立法具有普遍约束力与强制执行力，所以一旦它们违法或不适当将会给公民或组织权益造成广泛而严重的损失。因此，这就决定了行政立法要格外受到控制与监督，加之我国目前正外于新旧体制交替的变革时期，对立法的有效监督日益重要及同时也成为我国刻不容缓需重视与解决的问题。
【关键词】：行政立法、立法体制、立法监督、监督体系、监督体制
【正文】：
一、 行政立法的概念、含义、特征
（一）在中国行政法学的发展历史上，对行政立法的含义曾有三种不同的界定：一种是广义的界定即从法规律规范的性质角度，认为行政立法泛指关于行政主体的法律规范，包括立法机关制定的行政法律规范。第二，从制定行政法律规范的机关性质来界定，认为凡是行政主体制定的一切关于行政管理的规范性文件的活动都是行政立法。第三，狭义的界定，即从立法机关的性质和所制定的法律规范的性质角度，认为行政立法仅指特定的有机的行政机关制定行政法律规范的活动才是行政立法。根据我国宪法和法律的确认，行政立法应该就是狭义的行政立法。即行政立法是有权的国家行政机关依照宪法和法律以及有权机关的授权， 依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的行政活动。
归纳来讲，行政立法的具体含义为：1、行政立法是一种抽象的行政行为，其所针对的对象具有不特定性；2、行政立法是委托立法或叫准立法；3、行政立法是行政机关在职权范围内的行为，其主体是法定的，权限是有度的；4、行政立法必须依照法定程序进行；5、行政立法的结果包括行政法规和行政规章。
（二）行政立法的主要特征是在性质上具有双重性，既有立法性质又有行政性质，但实际上又与这两项活动存在不同的地方。
行政立法虽然具有立法性质，但又不同于国家权办机关的立法，主要区别在于：1、立法主体不同，行政立法主要是由有权的国家行政机关2、立法权力来源不同，行政立法的立法权力来源于宪法、法律和法规授权或国家权力机关的授权，而权务机关的立法权则直接来源于人民的授权3、立法规的内容不同，行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题，而国家立法则着重基本制度和重大问题4、立法效力等级不同，国家权力机关的立法效力高行政立法5、立法程序不同，国家机力机关的立法更严格、更规范，行政立法则相对简便、灵活6、司法适用不同，在我国，当通过司法途径解决行政纠纷时，对行政立法规范的适用是有条件的。
行政立法活动又不同于一般的行政执法行为和行政司法行为，主要区别在于：1、行为主体的特定性，行政立法的主体是特定的国家行政机关，并非所有的国家行政机关都拥有行政立法权，但几乎所有的国家行政机关都具有实施具体行政行为的权力2、行为结果的稳定性，行政立法所制定的法规和规章一经发布，即对法定范围的人或事具有普遍约束力，其效力具有连续性，对同一类人或事具有反复适用性3、程序的严肃性，较其它具体行政行为的程序更为严格、规范4、不可诉性，行政立法行为是抽象行政行为，它不能成为行政诉讼或诉愿的对象，而因其它具体行政行为引起的行政纠纷则可以提起诉讼或复议。
二、我国目前的行政立法体制
（一）立法主体的权限划分
在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。立法主体具体权限划分如下：
1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
2、国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。
3、省、自治区、直辖市的人大及其常委会、较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
4、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。
5、自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。
6、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在权限范围内，制定规章。
（二）行政立法的授权形式
在中国，按照行政立法的授权形式，行政机关的行政立法主要分为宪法授权和法律授权两种。
1、宪法授权
现行宪法第八十九条第一款规定，国务院得根据宪法和法律行使制定行政法规的职权。这种授权又称为抽象授权。作为授权法的宪法没有具体从内容上规定授权的原则、范围、目的和标准，而主要从程序上规定了一定限制、监控的条件。如国务院制定的行政法规不得同宪法、法律相抵触，否则全国人大常委会有权予以撤销。与一些国家通过宪法向行政机关的列举授权相比，中国宪法向国务院进行抽象授权的意义和作用在于：
（1）首先，可以使国务院有更多的自主性。中国的抽象授权没有具体列举国务院行政立法的权限和事项，只是规定国务院可以根据宪法和法律制定行政法规，宪法同时又规定国务院有权向全国人大或其常委会提出包括法律案在内的议案，这就是说，国务院既享有行政法规的制定权，又享有向全国人大或其常委会的立法提案权。由于宪法和法律没有明确规定国务院制定行政法规的立法事项或规定什么是立法提案权事项，就使国务院具有了相当程度的决定对某种或某些事项是采用行政法规形式还是采用法律形式的较大的自主权。例如。对于食品卫生，从宪法、法律没有明确规定应由权力机关立法还是应由行政机关立法的这个意义上讲，国务院既可以行政立法规定之，也可通过行使立法提案权将之交由国家权力机关定之。
（2）其次，可以使国务院有更多的灵活性。在许多国家，议会立法程序与行政立法程序有一定的不同，最主要的不同在于行政立法程序相对简单、便捷，在时间、手续、方式等方面都具有行政管理讲求效率的特征。在中国也不例外。这种立法程序上的区别与国务院立法事项未做明确划分的实体权力相结合，使国务院行政立法必然具有较多的灵活性。一方面，国务院可以把它认为需由行政法规规定的事项由行政法规加以规定，或者把认为需由人大立法的事项以法案形式提交全国人大或其常委会。由于需要基本上是主观的，在没有客观标准限制的情况下，难免不具有较多的随意性，这也就意味着，国务院在人大立法与其本身行政立法的立法权限上有较多的灵活性。另一方面，行政法规立法程序的简便易行，可以使国务院在通过立法手段追求效率的过程中更灵活高效地达到目的。
宪法对国务院授予了广泛的行政立法权，几乎可以说，凡属国务院职权范围内的事项，国务院均可根据宪法、法律行使制定行政法规的权力。
2、法律授权
在中国，法律授权基本上是一种具体授权，是国家最高权力机关以授权决定或其他立法形式就某个具体事项或某方面具体事项授权国务院或其他机关制定法规的权力。对行政机关而言，中国法律授权的形式主要有两种：一种形式是，全国人大或其常委会通过授权决定，授予国务院单项或某方面的立法权。例如，1983年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院对职工退休退职办法进行修改和补充。1984年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例 （草案）。另一种形式是，全国人大或其常委会在所制定的法律中，明确授予国务院或国务院有关部委可对该法律制定施行细则的权力。例如，《中华人民共和国涉外经济合同法》第四十二条规定，“国务院依据本法制定实施细则”。《中华人民共和国矿产资源法》第四十八条规定，该法的实施细则由国务院负责制定。《中华人民共和国外资企业法》第二十三条规定，“国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”
上述两种授权都属具体授权，但也有一定区别，主要表现在：
1、两者的授权形式不同。一个是以授权决定授予立法权，另一个是在所制定的法律中授予立法权，前者属于专门授权，后者属于附带授权。
2、两者的授权内容不同。授权决定授予的立法内容既可以对某项或某方面事项做一般的立法规定，也可以是具体的施行性规定，还可以是两者兼而有之，授予什么内容均取决于授权决定的要求和立法的实际需要；法律中授权的内容通常只局限于实施细则等施行性规定的内容。
3、两者的授权对象不同。在行政机关范围内，授权决定目前还只适用于国务院，也就是说，授予行政机关制定法律（狭义的）的某些立法权，最高国家权力机关只对最高国家行政机关使用这种授权办法，而不对国务院以下的行政机关搞“越级授权”；法律中授权的对象既可以是国务院，也可以是国务院所属部委（但通常须经国务院批准方能生效）。
4、两者的法律效力等级（位阶）不同。授权决定的立法，其效力等级由授权法定之。
三、我国目前的监督体制
（一）我国目前立法监督体制的主要构成方式
1、立法审批
立法审批具有立法和监督的二重性。在立法过程中上级机关主要通过对如下几方面的内容对立法活动进行事前的监督：A、立法主体资格的审查，立法主体是否具备相应的资格B、立法活动是否在立法权限范围内行使立法权C、立法程序是否遵循相应的立法程序D、立法内容是否违背宪法和法律E、上下级行政机关所立之法是否予盾和冲突。
上级机关通过上述几方面对立法过程的审查与监督后，如果发现立法活动不符合相关的条件，则上级机关（批准机关）可以不予批准，使该法规不能生效。这种将监督功能前置的活动，更能防止不当的行政法规给行政相对人带来负面影响以及造成损失。
例如根据立法法规定，对以下地方立法应当经批准才能生效：
（1）民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例；
（2）较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；
2、立法备案
立法备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。但是备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。
3、 立法改变和撤销
立法改变和撤销是指有权机关对已经制定生效的法律、法规及规章进行审查的活动。这里的立法审查，与法律、法规及规章制定过程中的审查、审议、讨论等不同，这是对已经生效的法律、法规等进行的事后审查其是否合法适当，进而作出处理。它一般经过以下环节：（1）审查的提起（2）提出审查意见（3）审查的最终报告（4）裁决；通上环节后，对违法的法律、法规和规章分别作出维持、改变或撤销等决定。
4、 立法裁决
立法裁决是在不同的立法文件发生冲突之后，由特定的主体进行裁量和决定立法文件是否适用的立监督方式。根据被裁决的对象不同，进行裁决的主体也会随之不同，分别为：全国人民代表大会常务委员会、国务院。
（二）分析我国行政立法监督体制存在的主要问题
新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家监督机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。例如国家权力机关的监督工作，如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。究其原因，不外乎以下几方面：
1、行政立法监督工作缺乏具体的法律或制度的明确及保障。
我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立起真正的完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中，规定了需要经过国务院的批准，在向地方的授权中，规定向全国人大常委会和国务院备案：在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权， 由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。
宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关立法监督的规定过于原则，监督部门监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，无数违法行为难以追究的主要法律原因。譬如，我国现在仅仅规定了地方人大对政府规章的“撤销权”，但是怎么“撤销”，具体的程序是什么？这些都需要法律作进一步规定，否则，“撤销”就是一句空话。
2、监督主体在行政立法监督中处于消极地位，没有发挥应有的监督功能和作用
中国的立法监督体制是以国家权力机关的监督为主，辅之于行政机关和司法机关监督的模式。在现实政治生活中，人大的实际地位和作用与宪法和法律所赋予的职责和权力还存在反差，人大实施监督的效果与人民群众的期望值存在反差，地方人大的监督功能与其实际效力存在反差。可以这么说，地方人大对地方政府规章的监督权一直处于弱势地位，没有真正处于监督有力的根本位置。监督权的行使也出现“监督难行”、“监督变形”、“弱监”、“不监”的现象①。在立法实践中，还未有过全国人民改变和撤销全国人民代表大会不适当的决定的立法监督实例。究其原因在于：一是我国现行的监督体制是尊奉执行权力大于监督权力而设计的，这种模式实际上使地方人大处于“法律上有权监督，事实上不能监督”的“有位无为”的尴尬境地。二是现行体制缺少避免决策失误的监督机制，人民代表大会及其常委会，不可能在本行政区域内的重大事项决策之前行使监督权。
人大职权范围的广泛性和监督职能的不独立，决定了它无法克服非专门化和非经常化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面监督。我国各级人大及其常委会都实行会议制度。全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期一般为半个月左右。在这段时间里，除了审议“一府两院”工作报告、计划和财政报告外，还要通过一些重要的法律，讨论和决定其他重大事项。因此，不大可能安排足够时间对立法文件的合宪性问题进行审查。全国人大常委会每两个月召开一次例会。由于立法任务十分繁重，每次会议几乎都要审议通过四、五部法律，也难以抽出时间对法律、法规进行审查。根据有关法律规定，全国人大各专门委员会协助全国人大常委会审查有关规范性文件，但专门委员会只能在常委会“交付”的前提下进行审查，而不能自行审查，这也使得审查工作难以开展。同时，各专门委员会还承担着大量的法律议案的起草工作，而人员少、被审查的规范性文件多，难以承担。地方人大常委会也有同样情况。据了解，各地的审查机构都不健全，普遍未设立专门机构负责审查工作，多数地方是依托常委会法制工作委员会办公室来承担这项工作。由于办公室的职能侧重于行政事务，同时缺少专业知识人员，审起来力不从心，无法到位。
3、监督程序不规范
虽然我国已经建立起多种的立法监督具体运作制度，但由于这些机制缺乏具体的、与之配套程序规定，而且在监督程序的设计方面，我们偏向于内部，所以在实践中未能发挥应有的作用。例如行政机关对行政立法的事后监督，我国《宪法》、《立法法》等均原则性地规定上级行政机关有机改变，撤销下级行政机关不适当的规章。但对于适当的判断标准，对什么条件下适用撤销，什么条件下适用改变，都没有明确的规定，一切都由行政机关自由裁量。这种偏重于系统内部的监督程序设计有违现代法治理念，不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。一定意议上说，《立法法》给社会公众参与立法打开了一个窗口，但可惜没有架好梯子，以致好象谁也够不到它。
我国对行政立法程序监督欠缺“灵魂”。《立法法》第三、四章规定行政立法的程序，但不够详细，所以详细程序还得看1987年4月国务院批准发布了《行政法规制定程序暂行条例》，但作为其内部工作程序的该条例不仅缺乏民主性和公开性，而且行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。概而言之，我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：第一，欠缺行政立法的充分论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。“一个社会的法律量是社会对法律的需求量决定的，而且立法的规模与速度受制于社会需求的增长率，社会需求的变化则取决于法律运行成本和社会对法律的支付能力。”因此不经充分论证的行政立法必然导制突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。第二，欠缺行政立法的咨询程序，特别是缺乏涉及高科技领域的行政立法向专家委员咨询的程序。由于行政立法涉及较强的专业性，假如连最起码的向专家咨询的程序都不能保障的话，那么由此立法其科学性不免令人怀疑。第三，缺乏行政立法的公众参与程序。在法治国家公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础，但由于我国目前绝大部分行政立法草案的不公开和绝大部分行政立法过程中评论、听证程序的欠缺使公众只能望法兴叹。第四，缺乏对行政立法的司法审查，本来我国可以充分利用《行政诉讼法》的颁布实施这一契机加强行政立法的监督，但遗憾的是我国的立法者只将行政诉讼的受案范围限于具体的行政行为，在《立法法》第90条也只是笼统讲到最高人民法院、最高人民检察院及公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求和建议。而排除了人民法院对行政立法的有效制约，使相对于人的某些合法权益得不到司法审查终极性的保障。
四、如何完善我国行政立法的监督体制
通过以上对我国行政立法监督现状的总结与检讨，笔者借鉴国外在此方面的成功经验，对我国的如何完善监督略提如下几方面的建议：
（一） 从制度建设方面完善监督体系与监督体制
十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变会脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政台的重要支柱。80年代后期以来，我国制定监督法的呼声就一直很高，近两年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地方，并一再要求加快监督立法步伐。对此，笔者建议从如下几方面进行制度方面的完善：
1、 有明确的授权法
由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督方式来达到对行政立法进行监督的目的。在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会，其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在我国，中央一级的监督主体是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。授权及进行监督的主体复杂多元，职责不清，各监督主体的监督缺乏协调与衔接。所以必须通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权时间、授权的范围、授权的方法及授权应注意的事项等各方面均作出明确而具体的规定。
2、 完善备案制度
现行的立法监督体制中，“备案”是最常用的立法监督方式。立法主体制定的立法文件生效后，将立法文件正式文本报送立法监督机关以接受立法监督，立法监督主体了解被监督主体立法活动的惟一依据是备案的立法文件。审议立法文件，确实能够发现文件内容存在的问题，达到对立法文件实施监督的目的。但是，这种监督方式往往只能发现立法活动中的静态问题（如：发现立法内容与上位法相抵触），而对于立法活动中的动态问题（如：立法权行使过程是否合法，立法程序是否合法等）都难以监督。这样不利于立法监督的全面进行。同时，长期以来，行政法规、规章上报备案后收不到反馈信息，并且，备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。因此，完善备案制度是加强我国权力机关监督的有效方式之一。
完善“备案”应明确这样几个方面：第一，明确备案不仅是登记存档，而是一种事后监督。接受备案的主体必须对报备的地方规范性法律文件进行实质性审查，把备案看作审查的前提和启动程序，这样才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法质量，充分实现备案监督的目的。第二，明确备案审查的时间。我国《立法法》规定地方立法主体应在规范性法律文件公布后的三十日内报送有关机关备案，但却没有规定接受备案的机关应在多少时限内完成备案审查。这有可能形成一个立法的尴尬局面。为此，有必要进一步确定备案的时限，超过规定的备案期不行使撤销权，则视为完成备案。通过这样的程序制度设计，备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。第三，形成制度化、法律化的备案监督，从制度上进一步明确报备的范围，报送的程序和手续，同时建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制等，通过开放的结构和进程，使备案审查程序确定化、良性化，增强审查过程的公开性。
3、 完善批准制度
批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。
（二） 从监督主体方面进行完善
世界上很多国家都有违宪审查制度，并设有或者宪法委员会。我国目前缺少集中行使立法监督权的专门机构。在我国，体制上没有设立或者专门的法律监督委员会，这种缺位致使对法律的监督容易出现意想不到的困难和尴尬。例如，30岁的法学硕士李慧娟，是洛阳市中级人民法院经济庭一名年轻的女法官。2003年她在审理一起普通的合同纠纷案件时遇到了麻烦。庭审中，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算，要求被告赔偿其损失70万余元；被告主张适用《河南省农作物种子管理条例》（下称《条例》），以“政府指导价”计算，只肯赔2万余元。由李慧娟担任审判长的合议庭支持了原告的诉讼请求。判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”。这一个案立刻引起了很大反响。10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。河南省人大常委会分别向省高级法院和洛阳市人大常委会发出上述“通报”，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理”，请洛阳市人大常委会“纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。在没有“法官造法”传统的中国，各级人民法院无权直接认定地方性法规违法、无效，无权审查人大的立法是否具有合宪性和合法性，即使这个地方性法规真的违背上位法，即使这个法官真的发现了法律有错，与宪法和法律相冲突，也不能由其自行判断裁决。从法理上说，洛阳中院判定《条例》无效这一行为的确是超出了权限的违法行为，但《条例》本身，是不是就真的如河南省人大所认为的就“与《种子法》和《价格法》没有抵触”。如果下位法真的违背了上位法，那么认定下位法无效乃是天经地义的事。但是，目前的体制下，地方中院没有这个权限，在我国没有一个专门的机构对地方性法规进行违法审查，这个个案反映了中国法制的一个“死穴”，反映了我国审查地方性法规的盲区。于是，从体制上建立一个专门的立法监督委员会实属必要。
笔者认为设立立法监督委员会的主张作为近期中国立法监督体制改革的步骤比较成熟，设立其机构应注意分两级设立一是在全国人民代表大会设立立法监督委员会、受全国人民代表大会的领导、但机构的组成、权限、地位、动作方式等不能等同于其它专门委员会，应确保其相对的独立性和权威性。二是在省、自治区、直辖市的人民代表大会设立立法监督委员会，对有关地方立法进行监督。
笔者认为立法监督是一项专业性、技术性较强的工作，把它交给来自社会各界不同行业的具有广泛代表性的人大及其常委会进行，本身就不利于监督工作的顺利进行。而建立专职化的立法监督委员会可以防止上述弊端。专门委员会能够实现责任与权力的统一，有助于立法监督制度与程序的良性运转，立法监督委员会作为集中、统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定基础。在立法监督委员会人员设置上，应尽量吸收一批专家学者和具有较高法律知识的专门性人才，提高整个委员会的学术和法律底蕴，提高立法监督水平，并及时总结监督经验和规律，升华为经常性的工作指导原则和方法，提高立法监督质量。
（三）从立法程序和监督程序方面进行改善
行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。程序的作用在于“通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”它的“实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”立法必须通过法定程序才为合法，这是各国的通例，行政立法也不例外但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。为确保行政立法的合法性，我们必须对其立法程序进行规范和实施有效的监督：
1、 完善听证制度及听证机构
《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 由于《立法法》规定听取意见的形式时使用的是“可以”一词，而不是“应当”，所以对于是否执行此种形式存在起草机关随意性的问题。听取意见的形式虽说可以是多种多样的，但在实际上也只有座谈会、论证会等形式。因为前两种形式操作方便，参加的人员均是由起草单位事先选定的，往往受其个人好恶的影响，意见的取舍也受此影响，甚至有些征求意见者只为自己支持的观点找注脚。而听证会参加人员具有开放性，对议题感兴趣的公民、法人和其他组织均可申请参加听证会，听证会可以消除主观随意性，更利于广泛听取各种意见特别是不同的意见，但听证会的手续比较繁琐，听证会过多则会影响立法效率。
笔者认为要切实保障行政立法听证会发挥其应有的作用，就务必设立一个严格、公正、科学的听证程序。借鉴外国行政立法听证的有益经验并根据我国实际，笔者建议在《立法法》第58条中增加一款：“听证会依照以下程序举行：（一）起草单位在举行听证会的一个月前，在全国范围内发行的报纸上公布听证会的时间、地点、行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容、申请参加听证会的办法。（二）在提出申请人员中决定各方面的参会人员，并决定有关部门及专家、学者参会人员，保证持各种不同意见的人对等参加听证会。（三）在举行听证会的7日前，向参会人员发出通知。听证会涉及的有关人员有义务参加听证会并发表意见。（四）听证会公开举行，但涉及国家秘密的除外。（五）听证会由行政法规起草单位指定的非起草人员主持。（六）举行听证会时，起草人员就行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容的立法必要性、可行性作出说明并提供有关依据；各方面的参会人员进行质证并提出自己的意见及依据；各方可以交叉盘问并展开辩论。（七）听证会应当制作笔录，笔录应当交参会人员审核无误后签字。”
2、 加强公众的参与度
科学、有效的双向监督机制，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。当然，在社会主义民主政治发育程度还未达到预定目标、公民的政治参与水平还较低的情况下，实行下对上的监督还存在一定难度，但不可否认，自下而上的监督却能有效地遏制和消除政府部门及其公务人员的权力现象，避免全局性决策失误，防止享有规章制定权的地方政府在制定和实施规章过程中的侵权违法行为。因此，要保证行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，就必须强化自下而上的监督。
我国的国家性质决定了社会组织和公民个人也是地方立法监督的主体，他们以权利制衡权力，通过社会舆论，检举控告等方式，完善我国的地方立法。尤其是许多专家、学者的建议和批评，对地方立法监督工作更是起着十分关键的作用。所以，必须高度重视他们的意见。例如在立法阶段提高群众的知情权，对所有草案进行通告，广泛收集公众的意见、质询；对于一些涉及公众利益较重大的行政立法，应要求行政机关按受利害关系人的质颖和盘问等方式。
笔者建议可从如下方面实现：一、以法律的形式赋予相对人享有行政法律立、改、废的建议权；二、以法的形式赋予相对人请求审查、撤销行政法规、规章的程序性权利我们的行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼而不能对抽象行政行为提起。实际上抽象行政行为（即制定规范性行政法律文件）如果规定不当造成的社会危害远远大于具体行政行为。所以我们仅靠《立法法》及相关法规定的立法者自身改正或上级纠正是不够的，往往相对人更能体会不当立法之危害。因此我们认为赋予相对人提起行政诉讼或其他程序权利以请求审查、撤销法规、规章，很有必要。
3、 加强立法程序的公开性
行政公开化已成为世界各国行政体制改革的一大趋势。在我国，实行行政公开化、民主化、法制化，制定行政公开性方面的法律规范已势在必行。因而，相应地建立规章的制定权限、制定程序、执行过程、违反规章的处罚、救济措施等公开制度，无疑将会有利于促进政府的廉洁。只有在公开化的环境中，才能有效的将单项监督变为双项监督。
对于立法程序的公开，主要是从作出过程的公开和结果的公开。这两方面的结合，是构建我国“阳光政府”的基本要求。对于作出过程的公开要通过报刊、广播、网络等及时公布立法规划、立法草案，广泛征求意见；同时向专家学者进行咨询。其次，要举行立法听证，尤其是关系到行政相对人切身利益的法案，必须举行听证。听证时要有各方面的代表，尤其要有行政相对人的代表参加，允许他们充分地发表意见，并认真地听取，真正做到民主听证。再次，在立法通过之后，也还要认真调查了解法律的实施效果，对于出现的问题要及时收集整理，并及时做出相应的解决和处理；对于问题较多的立法要及时进行修改或废止。
对于现时立法的结果，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。这种做法不但不利于监督主体或行政相对人行使监督权，而且也严重地侵犯了相对人的知情权。我国需要修改保密法规，建立政府一系列的信息公开制度。所有的立法结果都必须通过广大媒体进行公告。而且，建议在相对人行使司法救济权的部门或地方，提供相关法律文件查询、咨询和复印等服务，以扩大公众获知的渠道，从而更好地行使监督权。
（三） 从行政立法的事后监督方式进行完善
1、 加强行政机构的自身内部审查工作
我国《立法法》第88条第（三）项规定了国务院对部委规章和地方政府规章的审查监督；《宪法》第108条及《立法法》第88条第六项规定了上一级地方政府对下一级地方政府立法的审查监督。这些法律规定较为笼统，对监督的方式、程序及后果都未作明确的规定，因此在实际生活中发挥的作用也是微乎其微的。加之行政法规，特别是规章的制定，往往牵涉到许多部门利益，地方利益，因此行政机关为了维护本部门或本地方的利益，在自我监督中往往会出现网开一面的现象，从而导致监督不力。 为改善此局面，笔者建议在加强内部的立法和审查责任机制，当立法主体提交草案进行审查时，为了避免审查走过场，在立法中出现损害相对人利益的趋向以及部门间争权夺利、越权立法的现象的，应当追究立法者和审查批准者的责任。从而督促立法者和审查批准者在立法过程中做到自我监督的作用，起到事前防范的作用。
2、 加强司法审查
为了加强对行政立法的监控应当赋予司法机关一定的权力，即通过司法审查来达到监督和制约行政权的目的。以美国为例，对立法的司法审查既是一项宪法原则和宪法制度，也是一项行政法原则和行政法制度。“美国的司法审查，不仅审查委托立法是否超出法律的授权，而且还要审查国会的授权是否超越界限。”笔者认为，司法审查作为一种经常性的、局外的、有严格程序保障的，具有传统权威性的监督方式，应受到重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。首先，司法审查作为一种事后监督，与其他监督方式相比具有相对独立性，较为公正性和司法人员专业性较强的优点，因此可以使公民的权益得到即时救济；其次，从目前世界主要国家的实践来看，通过司法审查，的确可以在保证行政立法的合法性的公正性方面发挥巨大的作用。
在我国立法监督中引入司法审查机制，不仅必要而且完全可行。因为，设立司法审查权，可以在一定程度上缓解人大自我监督的矛盾和弊端，弥补我国自上而下的单向立法监督体系，形成自上而下、自下而上的双向立法监督体系，通过司法审查的特殊性，以司法审查机制启动立法监督机制，促进立法监督的全面展开。其次，解决法律规范冲突在本质上属于裁判权或司法权，在法治国家，司法审查权的设置不但是合理的也是不可或缺的。第三，在司法实践中，法律冲突首先是通过案件反映出来的。在诉讼活动中，诉讼各方利益竞争最激烈，向司法机关反映法律冲突的意愿也最强烈，因此有利于立法监督机关扩大发现法律冲突的渠道，最快掌握法律冲突事实，提高解决冲突的效率。
五、浅谈WTO对我国行政立法监督的促进
WTO不仅要规范市场主体的行为，更重要的是它对政府的行政管理提出了更高的要求。WTO规则大部分内容是约束和规范成员方的政府行为特别是行政行为的，而建立相应的司法审查制度以保障WTO各项规则的实施，是WTO协议的一个重要要求。因此，加入WTO后我国不能不关注本国的司法审查制度如何与WTO规则接轨的问题。
WTO以《服务与贸易总协定》（GATS）第6条规定，每个成员应当维持或尽快建立切实可行的司法、仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定做出迅速审查，并在请求被证明有理时给予适当补救。这意味着我国入世后，如果政府抽象行为特别是与国际贸易有关的行政决定和命令仍然排除在司法审查之外，那么就无法避免当事人因中国欠缺对有关服务贸易的政府规范性文件的有效审查机制，而诉诸WTO的争端解决机制。实际上，不仅《服务与贸易总协定》的有关规定，WTO对成员方建立统一法制及保证统一、公正、合理地实施法律的要求，都将促使成员方建立和发展有效审查政府抽象行为的司法机制。WTO的原则和规则从外来的角度触动着中国现有的司法审查。对应WTO的要求，推进司法制度的完善和发展，建立和完善我国行政立法的司法审查制度，已是势在必行。
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