浅析依宪执政的四个层次的研究分析论文
一、依宪执政的地位
(一)依宪执政是依法执政的核心。科学执政、民主执政和依法执政既是党长期以来坚持的执政方式，也是执政规律，“科学执政主要是解决执政的‘合规律性’问题，也就是说，我们党制定的路线、方针、政策都要符合社会发展的规律，这是执政的基础和前提。民主执政主要是解决‘合目的性’问题。为什么人执政，是执政理念中最根本的问题??依法执政是合规律性与合目的性的统一”。因此，科学执政、民主执政、依法执政是有机的统一体，依法执政处于核心地位，科学执政和民主执政是依法执政的组成部分，二者缺一不可。而依法执政，“实际上也就是党依据宪法和对国家政权机关实行政治领导??关键在于调整和理顺党政关系，是党政关系合理化(亦即科学化)、规范化、制度化和程序化”。
显而易见，依法执政首先是依宪执政，依宪执政是依法执政的核心。倘若依法执政将宪法置于一旁，那么依法执政就失去了支撑，不得要领，容易造成本末倒置。宪法是国家的根本大法，不仅处于法律体系的最顶端，而且也是最内核，任何法律都衍生于宪法，宪法是其他法律的载体和基础。按道理说，依法执政其实在某种意义上就是依宪执政，因为所有法律都应该是宪法的催生物，但是，又因为法律制度的不完善，现有的某些法律内容与宪法精神并不相符，故而依法执政并不能完全保证就是依宪执政。反过来，依宪执政必然是依法执政，由于宪法是法律之法，因此，依法执政最基本和最本质的表现形式就是依宪执政。
换言之，依宪执政是依法执政的必要条件，只有依宪执政才能导生依法执政，否则依法执政就可能流于形式。当然，按照前述逻辑，依法执政也不单单表现为执行法律，还表现为确认宪法的至高无上性和法律的不可抗拒性。这样，依法执政就应该有两方面的含义或内容，“一是执政党进入政治体制内部依法行使国家权力，而不是置身于政治体制外部实施领导。二是指党的执政活动的法治化，就是执政党的一切活动，包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法制轨道，使党的活动在宪法和法律范围内进行”。很清楚，能够规定党进入法治系统进行执政和治理的法律文件只有宪法，因此，党只有承认和遵从宪法才能获得执政党的身份，也才有资格在宪法的架构下依照法律规定进行施政。也就是说，宪法是党获得身份和权力的唯一途径，也是依法执政的最高行动纲领。
二、依宪执政的对象
(一)依宪执政主体，即党的领导的问题。作为依宪执政主体的中国共产党，如何处理党纪与国法的分际和边界，是评判依宪执政是否能够有序推进的重要指标。其中，包含了以下两大问题：一是党的地位问题。由于依法治国“要求一切国家机关、各政党、社会团体、其他社会组织和公民个人都必须依照宪法、法律及其它具有法律效力的规范性文件来行使自己的权力和权利”，因而包括执政党在内的所有政治组织及社会团体都必须在法治的轨道上运作，在宪法和法律规定的相关范围内活动是衡量是守法的还是越界的政治行为体的基本标志。这样，党如何重新定位在国家和政府之间的位置，就显得尤为重要。过去，我们国家的政党与政府的关系常常是以党领政;而如今，在依法治国的导向下，就要求执政党转变自身角色，从“以党领政”过渡到“以党引政”，前者是党的位阶高于政府的位阶，政府在党的领导下进行施政，而后者则要求政党通过人大对政府加以监督和引导，人大处于权力运作的核心地带，而政府则只是贯彻民意的权责单位。二是党的政策问题，执政党必须在宪法的架构下进行执政，通过人大平台发挥执政党的功能。相应地，党的政策就不应直接诉诸政府部门，而应通过民意机构即各级人大进行决策再交付政府执行。于此，政府贯彻党的意志才更具有合法性和民主性。当前，由党的政策转化成国家政策的方式主要有两种：“一是先实施政策决策，再以立法和修改法律的形式转化为国家法律制度;二是社会经济发展到一定程度需要法律机制保障的情况下，党先行做出政策决策，弥补国家法律制度的缺失，然后再转化为国家法律制度。”显然，上述两种方式皆是事后弥补的做法，并不能起到规范的效果，也不符合依宪执政的要义，因为“依宪执政，就是党依照宪法实施党对国家和社会的领导，不能以党代政，以政策之治代替宪法之治”。故此，往后各级政府的政策皆应以同级人大的决定作为其施政的来源。进一步说，即是法不授权不可为，法即授权不可不作为;政府行政法规要有法律依据，其不能违背宪法和法律。
三、依宪执政的内容
总体而言，依宪执政的内容主要分为两个面向：政府层面和公民层面，也可以说是规范权力层面和保护权利层面。第一，政府层面，也即规范权力的层面。依宪执政不单单是要求党要以宪法作为行动指南，在宪法和法律规定的范围活动，而且还需要发挥党的领导作用，推进依法治国建设，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。然而，依法治国的核心在于依宪治国，这就要求在党的领导下对宪法的实施和贯彻做出一系列的规划和布局。
换言之，依宪执政，首先强调的是党要提升宪法的能力，从这一角度上讲，依宪执政的主要内容应当包含五个方面：一是提高宪法适用能力;二是提高立法能力;三是提高依法行政的能力;四是提高司法能力;五是提高调控能力，妥善处理中央与地方关系。其二，依宪执政，也要求加强执行宪法的能力，从这一层面上来讲，依宪执政的内容又可以包括：一是将党的活动范围限缩在宪法和法律规定的范围内;二是将政府(广义)的权力限缩在宪法和法律所规定的范围内;三是将中央政府的权力限缩在宪法和法律所规定的范围内;四是将行政部门的权力限缩在宪法和法律所规定的范围内。其三，依宪执政更要求加强对宪法实施情况的监督，一方面，应建立和完善宪法监督机制，“进一步完善宪法监督制度，加强对于违宪的法律法规的审查，让宪法成为维护国家法制统一，保障国家政令畅通的基础和准则”。譬如适时建立“宪法委员会”，进而从制度上保证违宪审查的力度。另一方面，要强化政府外部监督，其中包括社会组织、人民团体以及新闻媒体，三管齐下对国家机关及其公职人员的执法和违法行为进行监督，从而保障权力在阳光下运行。第二，公民层面，即保障权利层面。众所周知，公民属于法律概念，“社会成员由宪法获得政治共同体成员的公民身分，承担起公民身分也就意味着把与此不同类的民族或文化身分搁置起来”。
故此，有了法律的规定，才能使公民身份得以确认，有了身份的确认，才能使公民的基本权利得到保障。根据依宪执政的精神，这就要求党“要进一步还原以保障公民基本权利为要义的宪法观;要全面实施宪法宣示的公民基本权利;以违宪审查和宪法诉讼保障公民基本权利不受侵犯”。因为在当前的法治环境中，不仅公民的权利意识不强，政府的宪法观念也依旧薄弱，这样，似乎就有必要在党内外加强宪法教育，普及宪法精神，推进宪法实施。同样，人民一旦获得法定身份，就应当履行作为公民的权利与义务。在政治层面，我国宪法明确规定公民享有如下权利：选举权与被选举权;政治自由;监督权。义务主要包括：维护国家统一和民族团结;遵守宪法和法律;维护国家安全、荣誉和利益;服兵役和参加民兵组织。监督权主要是对国家机关和工作人员的监督，这就要求普通公民有必要也有权利参与到依法治国建设的队伍中来，对政府部门尤其是行政机关进行监督。恪守宪法和法律，就是要求公民也必须在法律体制内活动，按照法律规定和程序对国家机关及其公职人员进行合法性监督。若自身合法权利受到公权力机构的侵犯，公民亦有权向有关部分进行申述，寻求法律援助，并获得适当补偿。就依宪执政的基本涵义而言，作为社会主义法治建设的领导者，党应当发挥党员模范带头作用，因为“宪法中法治的一个很重要的要求，就是不仅要求政党和其他社会组织、团体、企事业单位等一样必须遵守宪法和法律，而且还要求执政党首先要维护宪法和遵守宪法。执政党领导人民制定了宪法和法律，也要带头遵守宪法和法律，保证宪法的实施”。
于此，执政党首先应该在党内树立起遵守宪法、依靠宪法、使用宪法和监督宪法的良好风气，学会使用和经常使用以宪法条文来限定党的活动范围和规范党的活动方式，要保证党的`政策纲领不与宪法背道而驰，而是要相向而行，进而在人民群众中营造起学习宪法和践行宪法的社会氛围，这既是依宪执政的必然要求，也是依法治国的逻辑所在。
四、依宪执政的路径
依宪执政的路径是指党采取何种方式和途径来处理党与国家/政府和公民之间的关系。当下，党与政府的关系主要是凭借党的传统性权力来确定的，即党建立了国家与政府，所以理所当然有领导这个国家和政府及其治下民众的权力，其并没有将党、国关系，党、群关系纳入法治范畴。如今，“在一个法治国家中，并不是任何政党都可以成为执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。根据民主政治和法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规定以法定的途径进入国家政权组织”。
换言之，在新的时代召唤下，不仅执政党有必要严格按照宪法的规定来治理国政，而且执政党的各级党政干部更有必要加快适应这种转变，养成法治思维，树立宪法意识。如此一来，党应当如何依宪执政?有学者认为：“依宪执政，不仅包括了执政党依照宪法来对国家生活和社会生活实行政治领导，还包括了依宪立法、依宪行政以及依宪司法等等宪法适用的内涵。”也就是说，党不只是要依照宪法来治理国家，而且还包括了党要遵循宪法思路来建立完备的法律体制，完善各种法律、法规，以确保依宪执政不仅仅是依照宪法来执政，树立宪法的权威，即在宪法规定范围内行使政权，还要根据宪法来修正或废止目前不合理的法律条文和制度设计。简而言之，“依宪执政就是要求党在执政时，不仅要依宪领导人民制定法律，也要求所制定的政策不得与宪法相违背”。
进言之，党践行依宪执政的路径主要有两条：一是执行宪法;二是依宪立法。执行宪法就是要把宪法所蕴涵的精神和规定的内容真真切切落到实处。显然，这也包括党必须在宪法和法律规定的范围内活动，而不是将之束之高阁。当前，在我国现有的政治实践中，“宪法却并未树立起应有的权威，宪法也一直未能真正走入社会、未能真正走向公民的生活”。为此，当务之急，应该是党将宪法带到人民的生活中去，让宪法成为规范一切政治行为的依据和准绳。执行宪法是尊重宪法作为国家最高权威的具体体现，间接地也就尊重了人民当家作主的政治地位，这是社会主义社会最本质的要求。由于“什么时候我们尊重了宪法，维护了宪法尊严，就维护了人民群众的利益，什么时候脱离了宪法，或者不按宪法办事，你损坏的不仅是党的形象，是人民的形象，而同时损害的是整个国家的价值基础和形象”。
因而，也可以说，执行宪法不仅仅是维护了人民群众的基本权益，更维护了长治久安、和谐有序的国家形象。当然，执行宪法要求的是将宪法原则全部贯彻到现实中去，而不是依执政党随心所欲仅仅执行有利于自身统治的法律条款，而对于有可能与执政党利益或利益集团相撞的内容则不予以执行。显而易见，这并不是完全意义上的依宪执政。换句话说，依宪执政的精义之一就是要求执政党全面而深入地执行宪法规定的所有内容，否则整个国家就有可能因之畸形发展，法治社会的建立更是遥不可及。因此，建立宪法监察机制就成为必要，因为这是判断执政党是言行一致地执行宪法还是徒有其名、虚张声势的唯一标尺。同时，赋予人民监督执政党的权利，也是贯彻宪法的有效途径之一，“作为依法治国的内在本质的权利，不仅是个体具有自主活动意志的力量源泉，也是制定、实施、监督国家的法和法制建设不断完善的重要保障，是增强人民的民主意识和现代文明意识，推动我国依法治国进程的不可或缺的要素之一”。
由此可知，人民有没有被赋予监督宪法实施的权利，也是检测党依法执政有没有落到实处的重要指标。依宪立法，是依宪执政的路径之二，其必要性在于宪法具有至高无上性。在我国，宪法的至高无上性主要指代人民利益的至高无上性。也就是说，宪法要以人民的根本利益为依归。倘若宪法成为某一政党、组织或个人谋取私利的工具，那么该宪法也就不能成其为宪法，就更不能加以实施。法律之治中的法律规范，必须符合绝大部分人的根本利益。诚如亚里士多德所言，法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。
换言之，依宪执政首先要确保宪法是良好的法律。根据亚氏的表述，即是要体现公共的“善”，也即是公共利益。因而，依宪立法的首层含义就是指依照内容良好的宪法来制定法律;然而，仅仅前者还不足以阐释依宪立法的全部内涵，依宪立法的含义之二是指依照内容良好的宪法来制定符合宪法精神的法律。此外，依宪立法的性质不是对宪法的补充和取代，而是宪法在社会生活实施中的具体细则;依宪立法的原则还表现在依宪立法的内容不应该超出宪法内容的范围，否则就不成之为“依宪立法”，而是“越宪立法”，这无异于挑战了宪法作为根本大法的至高地位，否定了宪法作为一切法律之源、之本的最高权威性。“依宪立法是法律在制定过程中保证宪法的最高法律效力得到体现，它包含两方面的内容：一是立法机关的立法程序是依据宪法的规定启动并运行的;二是所制定的法律应具有宪法根据并与宪法不相抵触。其中构成宪法的任意一种要素都不得忽视，如宪法的指导思想、宪法的基本原则和宪法规范。”
在我国，人民代表大会既是权力机关，也是立法机关，与西方“议行合一”有一定相似之处，但它们之间又有本质上的不同，区别在于西方的“议行合一”是竞争体制下的“议行合一”，而我国的“议行合一”是党领导下的“议行合一”，存在不严格的权责体系。也就是说，我国的“议行合一”既缺少对行政的监督，也缺少对立法的监督。那么，在依宪立法架构下，如何确保立法机关尤其是最高立法机关依宪立法是考验党能否依宪执政的关键。于是，法律条款违宪性审查制度的建立和完善就显得刻不容缓。其审查方式主要有“严格事先审查，将规范性文件违宪的概率预防到最低点;谨慎适用事后审查，开辟其他审查途径，保障依宪立法的普遍实现”。
然而，问题是违宪审查的主体是谁?在我国，目前这一权力属于全国人民代表大会，但这种既是球员又是裁判的结构性弊病显然不利于监督的有效实施。为此，建立专职专责的违宪审查机制便是大势所趋。例如，有学者就大胆设想“在全国人民大会内部实行‘两全分立’的宪法监督机关，即建立隶属于全国人民代表大会，与全国人大常务委员会平行的全国人大宪法委员会，专施解释宪法和违宪审查之职权”。也有学者建议，“在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会(也可称宪法监督委员会)，把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制结合起来，实行以宪法委员的专门机构审查为主的体制”。由上可知，大部分学者皆建议在最高权力机关内部设立“宪法委员会”，只是对于“宪法委员会”的权力位阶和政治地位的见解有所不同。不过，毫无疑问，“宪法委员会”位阶性越高、权力性越大、独立性越强，对于依宪治国的效果势必越大。
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