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旅游景区治理论文
旅游景区治理论文【1】
[摘要]文章探讨了我国景区治理中所存在的主要问题。
通过对凭祥五大景区的实地考察，指出了凭祥景区在治理方面存在的具体问题，并提出了一系列对策。
[关键词]旅游景区;治理;凭祥
一、旅游景区治理概述
旅游景区是指具有吸引国内外游客前往游览的明确的区域场所，能够满足游客游览观光、消遣娱乐、康体健身、求知等旅游需求，有统一的管理机构并提供必要的服务设施的地域空间。
治理是指权力在特定领域中的运用，即为实现某种目标，管理者运用国家及社会组织的各种权力，对行为主体进行支配、控制、协调和管辖。
旅游景区治理是治理在旅游景区中的应用。
景区治理结构有两个层次：内部治理和外部治理。
其主要包括五个方面：旅游景区治理的总体目标、景区治理的政策框架和法规体系、景区管理体制、景区的经营机制和景区员工与当地社区居民的参与机制。
对于我国旅游景区的治理模式，彭德成将其划分为两大类别(企业化治理和非企业化治理)10种模式。
这10种模式分别为整体租赁模式、上市股份制企业经营模式、非上市股份制企业经营模式、隶属国有旅游企业集团的整合开发经营模式、隶属地方政府的国有企业经营模式、隶属政府部门的国有企业经营模式、兼具旅游行政管理的网络复合治理模式、兼具资源行政管理的复合治理模式、隶属旅游主管部门的自主开发模式和隶属资源主管部门的自主开发模式。
旅游景区是旅游产业的核心要素，科学的景区治理对于旅游业的可持续发展事关重大，但现阶段这些正是很多地方旅游业发展的薄弱环节。
我国旅游景区治理中普遍存在的问题有：
1.景区的管理组织机构政企不分、事企不分。
很多旅游景区的管理机构是政府的派出机构或者是政府的职能部门，有些甚至是一级政府。
其日常业务既有代表公共利益进行的各项管理，同时也有明显的企业行为。
在经营管理过程中，既是“运动员”，又是“裁判员”，企业的利益最大化导向和管理机构的公共利益导向在开发与保护问题上发生了内在的矛盾。
另有一些景区管理部门为了本届政府的政绩，违背市场规律，过度干预经济活动。
2.景区管理体制不顺，部分景区存在“多头管理”的状况。
目前，我国旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门(旅游部门、建设部门、文物部门、宗教部门、水利部门、林业部门和国土资源部门等)。
因此，在旅游景区的开发和管理中存在“多头领导”的状况。
不同部门拘泥于眼前的自身利益，各自为政，条块分割，宁可搞低水平的重复建设，也不愿联手共同开发。
部门间沟通协调比较困难，造成在经济结构调整和资源配置方面存在着极大的盲目性。
另外，景区所隶属部门的目标多重性也制约了景区的持续发展。
如风景名胜区隶属建设部门管理，其本身就集保护职能、旅游开发职能、社区管理职能于一身。
3.所有权、管理权、经营权三权混淆，旅游资源不能在市场上自由流通。
有些景区收入来源仅限于政府财政拨款、门票和附带商业点的收入。
由于地方财政有限，再加上景区经营权未能在市场上自由流通，导致景区投资乏力，旅游相关设施不足，致使自身造血功能不足，保护力度也明显弱化。
4.部分景区虽实行企业化运作，但管理经营机制相当落后，观念比较保守，服务质量差，还存在着一系列的资源破坏和环境污染问题。
有鉴于此，我们的首要任务是理顺体制、活化机制，创立符合市场经济要求并利于景区长远发展的治理模式和治理措施。
二、凭祥旅游资源和旅游景区概况
凭祥属亚热带季风气候，四季花果飘香，农林资源丰富，以奇峰异石构成的喀斯特地貌为主，境内河溪众多，山清水秀、景色迷人。
凭祥位于广西西南边陲，地处中越边境，自古就是边关重镇和著名商埠。
从1885年中法战争到20世纪80年代，这里长期处于战争的前沿和战备支前的第一线。
1885年，清代名将冯子材在这里奋起抵抗法国侵略军，“镇南关大捷”闻名中外;1907年，革命先行者孙中山在这里亲自打响了反清第一炮，“镇南关起义”慷慨悲壮;清末抗法名将苏元春曾长期在这里督办广西边防军务。
因此，这里革命遗址众多――如我国九大名关之一的友谊关、大连城、白玉洞、苏元春提督衙门遗址等。
自1992年被国务院列为沿边对外开放城市以来，凭祥边贸飞速发展。
浦寨、弄怀这两个广西最大的边贸市场被人们誉为国际商贸城，其异国商品、异国服饰、异国面孔等，每天吸引着大量中外客商前来经商贸易、观光考察和旅游购物。
浓郁的边关风情、神奇的雄关古隘、厚重的军事历史、秀丽的自然山水组成了凭祥多彩多姿的旅游资源，它们主要分布于友谊关、大连城、平而河、浦寨、大青山等五个景区。
但从现状来看，凭祥旅游业的发展速度及其对区域经济发展的贡献率与其自身的资源优势并不相称。
三、现阶段凭祥主要景区治理中存在的主要问题
1.地方政府对友谊关景区招商引资工作热情高涨，但目前还没进入实质阶段。
资金短缺使景区的进一步开发举步维艰，景区文物保护也面临很大的经济压力。
在现有的开发模式下，所有权与经营权未能分离，严重制约着景区的持续发展，这是凭祥景区面临的主要问题。
2.部分景区权属不明，存在“多头领导”的状况。
友谊关、大连城两个景区分别是全国文物保护单位和自治区文物保护单位，同时又属花山国家级风景名胜区的一部分。
文物保护单位属文化部门管理，风景名胜区属建设部门管理，景区旅游活动归旅游部门管理;友谊关又是国家一级口岸，许多口岸设施分属海关、边防武警管理。
而大青山景区则是中国林业科学院的实验基地。
这种多重归属状况很不利于景区的开发建设。
3.部分景区规划与其他规划冲突，高速公路及口岸的规划没有考虑区域的旅游发展，致使景区效益难以发挥、开发商的利益难以保障。
按照高速公路及口岸的规划，通关者都需从友谊关关楼(游客进入友谊关景区的主要通道)经过，对于投资者来说，普通通关者与游客的身份难以区别，故而会严重影响开发商的直接收益，使其利益得不到充分保障。
这成为友谊关景区招商引资以及深层次开发的又一重大障碍。
4.友谊关景区的旅游功能与口岸交通功能混合。
友谊关景区是凭祥的王牌景区，但作为我国九大名关中唯一仍在使用的边关，作为中国与越南乃至东南亚的重要通商口岸，每天都有很多出入境者
从这里通关经过。
这种功能合一而管理分治的情况也使景区运作困难重重。
5.景区内地块所属部门交叉。
一些景区的部分地块属其他部门(军队、口岸部门等)所辖，大大妨碍了景区的整体规划，也限制了景区的发展空间，严重制约了整个景区的长远发展。
如友谊关景区内大量地块属于军管区。
在大连城、平岗岭“地下长城”等景区景点也有类似问题。
总之，管理体制不顺、经营模式单一是问题的关键。
四、对策思考
1.加大招商引资力度，搞好景区项目推介工作，进一步放开旅游资源开发市场，采取以政府主导加企业集团化的投资经营模式，以资本为纽带，以大型项目为载体，通过政府采购方式以及经营权的转让，吸引外界有实力的企业参与凭祥特色旅游资源和产品的开发建设，实现所有权、管理权、经营权的合理运作，实行“公司制”的经营模式。
(1)友谊关景区、大连城景区所依托的旅游资源同时也属于文物保护单位，为了使旅游开发与文物保护不发生冲突，故应建立现代企业制度、实行“公司制”的经营模式为宜。
景区所有权归国家，其直接代表者应是凭祥市政府;经营权或者由当地政府、政府部门委托给国有旅游企业集团或政府部门直属企业，或通过公开对外出让交给民营企业;管理权方面，应由政府牵头成立一个旅游管理委员会，代表政府管理国有资产和负责进行资源保护、环境保护以及各部门之间的联动协调。
(2)平而河景区和浦寨景区所依托的主要旅游资源分别是中越界河――平而河的自然风光和浦寨国际边贸城。
考虑到平而河特殊的政治背景和浦寨的边贸经济功能，其景区治理模式应采用隶属于地方政府或政府部门的国有企业经营模式。
景区的所有权代表是政府;经营权由国有经营企业掌管;景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。
(3)大青山景区是我国最大的亚热带珍稀石山树木园。
中国林科院热带林业实验中心便设在这里。
其景区治理模式应采用隶属于主管部门的自主开发模式。
景区经营主体应是隶属于林科院的管理机构，其所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。
2.做好凭祥五大景区周边及内部环境整治工作，保护好景区的生态环境。
对分布有居民点的景区(如大连城景区)，要加强治理景区内村庄的环境，调整居民原有的生产结构，可采取优惠政策吸引景区内的居民参与到景区的开发建设中来(如安排他们在景区内就业或引导他们组建家庭旅馆等)，实现居民受益和景区开发的互动，实现旅游开发与经济、社会、生态环境的协调。
3.针对一些景区内有军管区的情况，尽快与军方协商，把营房等迁出景区，从而拓展景区的发展空间。
4.加快推进旅游企业的改革创新步伐，建立符合国际市场竞争要求的组织形式和运行机制;组建适应市场竞争要求、具有自主创新意识的现代旅游企业;同时要积极引入国内外成功的旅游景区管理经验和模式。
5.由当地政府或旅游局出面与口岸部门协调，推进友谊关口岸建设，使通关口岸和友谊关旅游景区分离，旅游活动和口岸通关检验互不干扰。
6.浦寨景区要与越南方面进行区域合作、联动发展。
力争早日与越南政府达成协议，把浦寨边贸城和越南的示范自由贸易区――新清口岸进行整合，使浦寨与新清对接，共同建设中越跨国贸易特区。
旅游景区治理模式论文【2】
摘 要：随着旅游消费市场的发展壮大，景区供给和需求之间的差距逐渐扩大，私人资本进入旅游景区产业成为解决差异的有效手段之一，如何在满足旅游市场需求的同时使景区资源与环境得到保护性开发，要求政府在治理模式的确定及监管上严格谨慎，确保实现景区的可持续发展。
关键词：旅游景区 治理模式 私人资本
中国旅游景区明显的综合效益决定了其在旅游经济系统中占有重要的产业地位，而持续、多元化的需求变化趋势，对景区提出了要不断适应市场需求的发展要求。
当旅游饭店和交通的矛盾逐渐得到缓和后，旅游景区的瓶颈问题日渐突出。
其中比较重要的原因是中国旅游景区管理体制的问题，即管理机构的多重化使景区治理低效，制约着景区的发展。
中国旅游景区的管理普遍存在机构重叠设置的问题，城建、文物、旅游、环保、林业等部门都有相应权利对同一部门进行管辖，由此经常造成管理混乱的局面，或政出多门、多头管理，或对责任的相互推诿、对利益的相互争夺。
当旅游需求市场尚未发育成熟时，这种隐患性的弊端不突出，随着旅游消费市场的迅速发育，景区供给与需求之间的差距逐渐加大，低效的景区开发模式在一定程度上成为供需差距加大的主要原因。
因此，当景区的非营利性供给得不到国家财政、法律及其他制度上的保证时，营利性供给模式在市场需求的刺激下便悄然发展起来，对景区制度安排与创新的需求也日益高涨。
1 当前旅游景区治理模式
目前，旅游景区资源治理模式主要有两种观点，一是走以美国为代表的国家公园体系之路。
美国国家公园系统由美国联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理，每个国家公园都是独立的管理单位，公园的管理人员都由总局直接任命，统一调配，直接对国家公园管理局负责;二是走市场化道路，将市场资本引入景区的开发和治理，负责对景区的管理。
在我国，政府提供景区产品在一定程度上出现了失灵现象，主要表现在以下几方面。
景区管委会作为行政机构缺乏竞争机制。
市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，而公共机构中没有这种优胜劣汰的竞争机制。
管委会对公共产品的生产并不面临直接的竞争，即使低效率运作，仍然能够生存。
景区管委会机构和官员缺乏追求利润的动机。
经营权归属私人的景区有降低成本追求利润的动机，其企业有创新激励机制，而作为行政机构的管委会没有这方面的机制。
因此，管委会的目标不是利润的最大化，而是机构和人员规模的最大化。
另外，缺乏监督机制以及条块分割、多头管理问题也是政府提供景区产品中容易出现的问题。
由于旅游资源分属不同部门，各部门往往只从本部门的利益角度出发考虑对资源的管理和开发利益，缺乏全局观念，难以产生协同效应。
各部门制定的旅游资源开发战略规划往往与旅游业整体规划的目标背道而驰，结果造成开发项目重复建设或者相互冲突，降低了旅游资源的整体价值，无形中损失了旅游资源的利用效率。
2 私人资本进入景区开发的模式
从目前已有的研究来看，私人资本进入景区开发的模式主要有以下几种。
2.1 两权分离，政府控股
这种模式是指一定范围内的旅游景区，将景区的所有权与经营权分离，把经营权委托或转让给政府控股的企业。
一般情况下，由政府方面负责制订景区的发展规划、建设方案审批和环境资源保护的监督管理，企业负责景区维护与修缮、市场营销、游客服务等。
该模式中，政府出面协调企业和景区相关者的利益纠纷，便于企业全面投入开发和经营景区。
但由于政府控股，可能会追逐经济上的利益而导致监管力度下降，或政府过多干预企业经营，使企业无法正常发挥其管理与经营优势。
2.2 合作开发
合作开发是政府和企业共同管理、共同受益的一种经营模式。
因此减少了关于转让费用和经营方面的纠纷，具有较强的可操作性。
但问题在于，负责主体不明确，容易出现相互推卸责任，相互依赖，有利则上，有难则退的情况。
2.3 部分转让
是指将景区的部分经营权转让给企业，企业只参与景区部分项目的开发和经营。
2.4 项目特许经营权转让
将景区内的经营项目如餐饮、住宿、购物等项目特许经营权出让给景区所属景区管理部门或地方政府以外的企业。
2.5 整体租赁
是指将旅游景区的所有权和经营权分离，由政府统一规划，授权一家景区外的企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断建设、经营管理旅游景区，企业拥有景区门票的专营权和景区资源的有限开发权。
以上开发模式中，第一种模式运行较为规范，适用于国家级重点自然景区和人文景区;第二三四中模式中都有政府的参与，只是参与和监督程度有所不同;第五种模式市场化程度和灵活性最高，但评估难度和风险最大，没有政府的参与，企业协调能力有限，容易出现企业与政府、社区居民等利益相关者之间的矛盾，也可能会因为企业的短期行为给环境造成影响。
3 结语
私人资本的进入打破了原有的资源开发模式，规避了原有模式存在的很多问题，如使公司的专业化运作与政府的行政优势相结合，解决投资主体过多，利益矛盾突出的问题等。
但与此同时，引入私人资本也带来了景区开发与保护的矛盾，其实质体现在景区内旅游资源的开发与保护、景区环境的保护与污染等之间的矛盾。
如掠夺性开发，即把旅游景区当做一般资源进行掠夺性利用或占用，如开山取石占地、采伐林木破坏植被、盗挖拆毁文物古迹等，这些现象在世界遗产旅游景区中表现得尤为突出;破坏性建设，即违反国家法规和有关批准程序，在景区内建设不应有的人工设施等;投机性圈地，即民营企业借开发景区名义，以优惠条件得到景区资源的经营权，但却不进行旅游开发，或挪作他用，或转手倒卖，从中谋取暴利。
因此，在引入私人资本过程中，政府要严格谨慎，对有合作意向的企业进行全面的考察、评估，明确其是否了解旅游产业，是否有科学可行的规划，在达成协议后严格履行监督管理职能，建立约束机制，加强行政监督。
参考文献
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[2] 郭淳凡.景区经营权转让下旅游资源开发激励约束契约设计[J].经济地理，2010(6).
[3] 柴寿升，龙春凤，常会丽.景区旅游开发与社区利益冲突的诱因及其协调机制研究[J].山东社会科学，2012(1).
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