浅析乡村公共管理运行机制困境与对策
提要乡村是落实国家政策最直接、最紧密的基层单位，它的工作效果直接关系到国家改革发展的大局和基层社会的稳定。本文从构建有效的乡村公共管理运行机制视角，分析探讨乡村公共管理运行机制面临的障碍，提出完善乡村公共管理运行机制的对策建议。
关键词：乡村公共管理;运行机制;困境与对策
一、研究的问题及文献综述按照统筹城乡发展的要求，党和政府采取了一系列支农惠农的重大政策，农业和农村发展出现了积极变化。然而，目前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，在体制演进和改革过程中遗留下来的“计划色彩”治理方式虽然在渐进减少，但合乎“市场色彩”的公共管理机制尚未形成，制约乡村公共管理机制形成和发展的落后观念、陈旧思想和简单手段依然存在，乡村公共管理的缺位、越位严重制约了乡村经济社会的健康发展。在发展的新时期和改革矛盾的凸显期，乡村公共管理机制的构建直接关系到基层工作能否有序、有力、有效地开展，直接关系到“三农”政策能否按质、按量、按时的落实、执行和推广。基于此，破解乡村治理难题，构建乡村公共管理机制，需要我们从理论上和实践上来探讨和摸索。国内学者针对乡村治理问题主要从以下几个方面进行了探讨：
①从经济角度论述乡村债务的结构、地区分布、产生主体、历史过程及用途;后税改时期税费改革对乡镇财政产生的影响及其防范措施，如黄世界(2009)、文宏(2008)等;②从政治角度探讨乡村党委及村委会在行政体制、农村基层自治组织运行等方面存在失范性，如李国友(2009)、张滨辉(2009)等;③从乡村干部素质、乡村自治与农村经济发展模式关系等角度论述乡村治理及其问题，如范伯乃(2007)、张网成(2009)等，这对乡村公共管理机制的构建提供了一定的参考价值。本文则从机制运行的角度探讨乡村公共管理的有效途径。
二、乡村公共管理机制的规制内涵构建乡村公共管理机制不但需要国家从战略上给予总体布局和安排，更需要乡村以因地制宜、区别对待的态度积极探索机制的构建模式。在当前我国农村经济社会改革发展的关键阶段，要充分认识到乡村公共管理在我国发展大局中的重要性和紧迫性，必须将构建乡村公共管理机制放在突出位置。
乡村公共管理机制是指以乡村党组织实施宏观领导，乡级政府组织对农村自治组织实施指导协调为基础，以推动乡村社会有序发展、保障乡村公共利益实现为目标，通过法律、制度、政策等约束手段，来对乡村公共事务进行协调、控制的系统化、规范化、制度化的方法。好的机制不仅仅在于设计的全面、构造的精密，更在于实施的有效、运行的有序、监管的有力，由此以来对机制的规制就尤为关键和重要。乡村公共管理机制的规制是指乡级党委和政府组织为担当起公共管理的职责，运用法律法规、制度政策等方式，对乡村这一微观主体的经济性、社会性行为所进行的一系列监督与控制活动。
三、乡村公共管理运行机制的障碍
(一)乡村社会治理危机凸显。土地承包纠纷矛盾突出。社会主义市场经济体制的建立活跃了农村经济，一些富裕起来的村民为扩大农田规模搞产业化经营，利用大肆贿赂村干部等非法手段低价获取土地承包权，以及农村嫁娶、农民子女上大学涉及的土地承包问题在现实操作层面上面临挑战，致使村民以非制度化的方式集体上访。据农业部信访处统计，2004年1～10 月份受理农民群众土地信访6，937件，占信访总量的51.2%，其中土地承包类信访占53%，土地流转信访类占8%(白呈明，2006);近年来，国家加大了对农业和农民的财政支持力度，对农民种粮和购买农业生产资料实行直接补贴政策，调动了农民的生产积极性，激发了农民承包土地的热情。但有些村民对土地承包政策缺乏详尽了解，动用暴力手段争夺土地承包权，同时用工淡年农民工返乡务农等又带来新一轮的土地承包矛盾。据有关消息称，2000～2002 年全国法院受理农村土地承包纠纷案件13.7 万余件，而2003 年1～7 月份就受理土地纠纷一审案件3.4 万余件(白呈明，2006)。
(二)农村自治组织功能弱化。农村基层自治缺乏自主性。村委会一般是由村民民主选举产生，但乡级政府对村委会的候选人名单时常加以干涉，从候选人名单的确定到选举结果的批准无一例外的加以控制和操纵，未经选举就以简单的方式直接确认，即使是选举也是走走过场而已，张小华等2006 年对甘肃省30 个村的抽样调查中发现：有57.41%的村民认为，村委会换届选举中，乡政府在候选人提名上违反直接提名原则，12.96%的村民认为部分村委会不是由村民直接投票选举产生的;乡级政府是国家政权的最后一级行政组织，村委会不是一级行政组织，也不是乡镇政府的派出机关，而在实际的政治运行中，乡级政府的各项管理措施都要依托于村委会来实施，乡镇政府就把村委会作为自己的下属行政组织来发号施令，把自身的行政职能强加给村委会，村委会只能无条件的服从乡镇政府的意志。张小华等2006年调查显示，20.37%的村民认为农村事务乡镇干部说了算，12.96%的村民认为村干部说了算，这无疑抑制了村委会自治的积极性。
(三)乡村财政供给不足。乡村财政收支不均衡。乡级政府作为一级行政组织，承担着相应的国家行政职能，行政职能的履行必然要以大量的资金作为支撑;乡镇机关工作人员工资的发放、中小学校教职员工的薪酬及福利补贴以及乡镇机构运行所需的日常费用等支出数额巨大，致使乡村背负着沉重的债务。据统计，我国1999 年全国乡村两级债务余额为3，259亿元，而农村税费改革之后的2006 年，全国乡村债务总规模已经高达5，355 亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55 亿元(文宏等，2008)。在未取消农业税之前，乡镇根据农村税费制度不规范的漏缺，通过税外收费、摊派等不规范款项尚不能维持开支，何况国家取消农业税之后，在乡级政府开支没有减少并且呈现逐年增加的趋势下，可用财力减少，使财政收支更加不均衡，难以维持乡级政府机关的正常运转以及国家职能的履行。
乡村财政收入来源单一。在税改前乡村的财政收入主要来源于农业税、个体工商户和乡村集体企业的工商税。据湖南农调队对20 个乡镇、20 个村的调查，1999 年乡镇财政收入结构为：农民上缴税费占91%，集体企业收入占5.8%，来自其他方面的收入占3.2%，村级财务 收入结构为：农民上缴税费占93.4%，集体企业收入占6.6%(邱运斌，2001)，但税费改革使财政预算内的农业税不复存在;乡村集体企业在当前激烈的市场条件下，自身资金基础薄弱，市场信息获取不对称，管理人员素质不高，生产产品无法达到相应的技术标准、质量标准，普遍存在经营不善、经济效益下滑的问题，甚至濒临破产。根据西部某省的统计，在该省乡村级负债总额中，村级组织投资兴办企业支出为3.18 亿元，所形成的债务占总负债的26.8%，乡镇负债中兴办企业投资3.68 亿元，占总负债的23%，这直接制约了乡村财政收入的增加，致使税源进一步缩减，乡镇财政更加拮据。