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漫谈新公共管理的政策工具：PPP 的理论分析与实践经验
[摘要] 传统观点认为，公共产品是典型的“市场失灵”领域，必须由政府提供。经济学家引用“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”这三个理论模型论证公共产品私人供给的无效率以及政府供给的必要性。但政府单独供给公共产品也遇到了困难。随着新公共管理运动的兴起，PPP 成为提供公共产品的主要途径。
[关键词] 公私伙伴关系;新公共管理;公共产品
自1979 年撒切尔夫人实施行政改革以来，新公共管理重新认识了效率和责任问题，目的是引入市场机制，追求一种公私合作、政府与社会力量互动的治理模式，而这一政府治理过程是依托有效的政策工具而推进并获得成功的。在当代西方政府改革与治理所运用的政策工具中，PPP 对于重塑政府起着重要作用。
一、PPP 的内涵与缘起
(一)PPP 的内涵PPP 的全称是Public-Private Partnership，中文译为公私合作制或公私伙伴关系。
民营化大师E.S.萨瓦斯认为，PPP 可以界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。PPP具有三个层面的含义：首先，广义上讲，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，例如合同承包、特许经营、补助等公共服务的制度安排;其次，是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作，在这种情况下，公司超越了它的市场角色，介入到学校、就业培训、市区复兴、城市再开发等领域，政府超越了税收者和市政服务者的角色，变成了不动产开发者、商业信贷者。[1]
美国公私伙伴关系理事会认为，PPP 是联邦、州和地方性的公共机构与私人部门之间的协议，通过这一协议，公共部门和私人部门可以共享彼此的技术和资产来为公众提供服务和设施，除了资源共享外，两个部门要共同承担在提供服务和设施过程中的风险，并共享服务和设施带来的潜在收益。
总之，PPP 是公共部门和私人部门基于各自的专业知识的合作机制。通过合理的分配资源、分担风险和分享收益，PPP 模式最有效地符合了公共需求。
(二)PPP 的缘起从19 世纪开始，一些传统的公共事业领域，如电力供应、蒸汽火车和有轨电车等在很多国家都是由私人公司取得特许经营权后创办的。国际项目融资获得迅速发展，如发行国际性债券用以筹集铁路或其它主要基础设施的资金等。当时还建造了许多私人筹资的道路和运河项目。1859-1869 建成的苏伊士运河就是一个典型的例子。
第二次世界大战后，发达国家为了消除战争带来的消极影响，改变了公共产品的供给方式，纷纷实行国有化，如英国1945-1951 和1974-1979 年之间都实行了国有化。在国有化浪潮中，公共产品的私人供给方式不复存在，国家凭借强权介入了公共产品供给领域。但是，公共产品供给的国家化给政府财政带来了巨大压力，产生了成本较高、效率低下、质量较差等弊病。因此，政府的公共管理模式遭到公众的质疑，行政改革成为重塑政府的唯一出路。1979 年撒切尔夫人上台执政，开始了西方国家轰轰烈烈的新公共管理运动。这次运动的核心是改变政府提供公共产品的一元化格局，在一些传统上由政府提供服务的公共领域引入私人力量，形成政府部门、企业、非政府组织等主体力量共同提供公共产品的多元化格局。
随着私人资本在新公共管理中比重的日益加大，其参与的方式不断地有所创新。从私有化(Privatization)到强制竞争性招标(Compulsory Competitive Tendering)，从公共服务外包(Contracting Out)到私人投资行动(Private Finance Initiative)，新公共管理的理论家和实践者利用私人力量重塑了政府公共服务的理念和方法。其应用范围从道路、港口、供水、供电、电信、垃圾处理等领域拓展到大型信息管理系统的建设、监狱的建造和运营、学校和医院的建设和运营、卫星试验、国防等领域。[2]PPP 模式正式在这种背景下兴起并发展起来。
20 世纪90 年代，英国率先明确提出了PPP 模式，继而在美国、德国、法国、澳大利亚、新西兰、日本、加拿大等国家得到进一步发展和演化。迄今为止，PPP 模式在全世界范围内得到了极为广泛的应用。欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织大力推广PPP模式，一些发展中国家也纷纷效仿实行PPP模式。例如2008 年北京奥运国家体育场的建设是比较典型的PPP 模式。北京市政府在严格的资格预审程序后，通过公开招标选择了中国中信集团联合体作为国家体育场项目法人合作方，与北京市政府出资代表即北京市国有资产经营有限责任公司组建成国家体育场有限责任公司，负责国家体育场的融资、建设、运营和维护工作。
二、PPP 的基本特征与机理
(一)PPP 的基本特征PPP模式是西方国家行政改革、试验新公共管理理念的有益创举。概而言之，其基本特征是：
政府部门采购的是一项服务的具体结果。在PPP模式下，政府不必制定公共服务的详细技术规范或为某个公共设施加以设计，而只要对需要实现的公共服务成果进行描述并规定标准。这样的制度安排可以弥补政府部门在专业知识和人力资源方面的缺陷，充分利用私人部门的优势并发挥其能动性。
类型的多样性。PPP 模式是一个宽泛的概念，根据民营化程度的不同和公私部门角色、责任的不同，PPP模式可以划分为多种类型。按照民营化程度从低到高的顺序，PPP 模式可以划分为：政府部门—国有企业—服务外包—运营、维护、外包—合作组织—租赁、建设、经营—建设、转让、经营—建设、经营、转让—外围建设—购买、建设、经营—建设、拥有、经营。[3]根据PPP 模式中公私部门在产权、融资、运营方面的角色和责任的不同，PPP模式可以划分为10 类:服务合同、管理合同、租赁合同、特许、BOT、BOO、BOOT、反转BOOT、混合经营、出售。[4]
(二)PPP 模式的基本机理1、PPP 模式的经济机理为什么公共产品的供给需要引入私人部门的参与?这可以从公共产品的特征、政府和市场的关系两个方面说明。
公共产品的特征方面，传统的公共产品理论认为，公共产品有非竞争性和非排他性。然而，公共部门提供的公共产品，在大多数情况下，并不具备以上特点，例如，公共交通、公共住宅、教育等等，都不是纯公共产品，也就是说，不支付费用的话，便无法享受服务。民间部门也能够提供公共产品和公共服务。公共产品的生产和提供有时可以分离，政府对公共产品的提供并不是一定要由政府直接生产公共产品。
政府与市场的关系方面，从主流的新古典经济理论来看，政府与市场作用于不同的市场。在私人产品市场中，由市场配置资源;在公共产品市场中，由政府提供公共产品。但是外部性、低效率、寻租、分配不公平等问题造成了市场失灵和政府失灵，单纯的依靠政府或市场都不能使公共产品供给达到最优状态。[5] 因此，公共产品的供给要实现效率和公共性的双重目的，政府部门和私人部门必须合作。在政府和市场逐渐融合的条件下，PPP模式就成为供给公共产品的重要的制度选择。PPP 模式展现了一种崭新的公共产品供给体系。PPP 模式下的公共物品的提供与生产呈现分离态势，它考虑的是公共物品提供的多种途径和公正、效率的价值体系。政府利用私人部门的运营效率和竞争压力，提高公共产品供给的技术效率，同时政府利用合同规范私人部门的公共福利目标，实现公共利益的最大化。私人部门则可以从合同管理中减少由于监管机构的自由裁量权带来的损失，在稳定的环境中实现私人利益的最大化。在政府和私人部门这种长期的合作博弈中，形成了稳定的纳什均衡。
2、PPP 模式的法律机理PPP模式的法律机理主要包括三个问题：PPP法律关系的主体;PPP 法律关系的内容;PPP 法律关系的性质。PPP 的法律主体主要是政府和私人部门。政府承担着三重角色的职责：政治责任的承担者、规则的制定与执行者、服务的采购者。私人部门具有两种追求：满足公共利益，实现私人利益。
PPP法律关系的内容包括合作者的选择机制、合作双方的权利与义务、风险的承担、合同的期限、伙伴关系中的纠纷解决和法律救济。
PPP 法律关系的性质是指PPP 模式下的合同是行政合同还是民事合同。在大陆法系国家，政府可以超越合同关系保护公共利益。法国、葡萄牙等国的法律明文规定公共工程合同、公用事业特许合同、公共产品占有合同、公共采购合同属于行政合同。[6]在普通法系国家，没有公法与私法之分，PPP 合同属于民事合同。
三、PPP 的实践经验：以英国为例1992 年11 月，保守党政府提出了私人融资方案(PFI，Private Finance Initiative)，其根本目的是实现“钱有所值”(Value forMoney)。PFI 实施可以说涉及到几乎所有公共领域，如桥梁、道路、电力、铁路、监狱、医院、学校、政府机关的建筑物、国防的相关设施(通信、训练设施)、社会保障的支付体系、政府机关的IT体系等等。
在政府固定预算的范围内，在现有的税收条件下，提供低成本高质量的公共产品是PFI 追求的目标。PFI 实施初期，财政部与私人金融组织的合作曾经起了重要的推动作用。当时，PFI的政策构架主要由财政部设计，具体计划以及政策建议由民间金融来担任。
1997 年工党竞选成功，布莱尔政府基于增加公共基建设施和削减公共开支的考虑，更加热衷这项制度安排，布莱尔首相在财政部门设置PFI 专门机构，从而形成PFI 推进体制。第一，政府负责PFI 政策的整体构架;第二，营造一个合同手续快捷、简便、以及标准化的机制;第三，PFI 的成功经验向全国推广;第四，对于个别计划进行政策建议;第五，推进每个地区的PFI体制。
布莱尔不但全盘接收这项私营参与基建计划，还改了一个新名字：PPP。
1998 年，公共政策研究所(IPPR)成立了公私伙伴委员会，评估公私伙伴计划的绩效。委员会于2002 年发表《PFI 回顾报告书》，确认公私合营在兴建、管理道路和监狱方面颇见成效，但医院和学校项目则未见比同类的公营项目有明显优势。他们认为带盈利性质的公私合营计划不是适用于全部基建项目，并提出公益企业( Public Interest Company)的新概念。这些公益企业独立运作于政府架构之外，可从政府手中接办一些涉及公共安全和公共利益的项目。委员会计划用一年时间来研究新概念的可行性和施行模式。虽然工党政府没有正式表态，但已默默推行，例如全国各地成立的医院信托团体、铁路系统的Network-Rail 公司、伦敦市克尼区的教育信托团体等。
1998 至2002 年工党政府执政期间，整体公共基建项目中的公私合作项目总值131 亿英镑，包括医疗项目23 亿英镑，环境、运输及地区建设项目36 亿英镑，国防项目10 亿英镑。到2001 年，已经有8 间监狱利用私人资金建成。
在2002 年的工党年会中，财政部长强调没有市场资金的参与，就不可能有这么多的基建项目一齐上马，合营计划引进市场资金和更好的管理方法，确保了基建项目在预算之内准时完成。根据英国财政部的统计，截至2004 年，英国共签署677 份PPP 合同，合同金额高达427 亿英镑。
四、结语作为新公共管理典型的政策工具，PPP具有重要的理论意义和实践意义。PPP 在发达国家的成功运用，为发展中国家的行政改革提供了可以借鉴的思路。因此，在我国努力构建公共服务型政府这一过程中，在制度允许的范围内，应合理地引入PPP。这必将对我国的政府改革产生深远而积极的影响。
参考文献：
[1]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:
中国人民大学出版社,2003.105.
[2]余晖,秦虹.公私合作制的中国试验:中国城市公用事业绿皮书No. 1 [M]. 上海: 上海人民出版社.
2005.41-43.
[3]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:
中国人民大学出版社,2003.253-254.
[4]周耀东.中国公用事业管制改革研究[M].上海:上海人民出版社.2005.203.
[5][美]尼古拉斯.亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社,2002.577-581.
[6]杨欣.论行政合同与民事合同的区分标准[J].行政法学研究,2004,(3):121.
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