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试论我国旅馆业治安管理模式的优化与选择
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论文摘要：理性分析当前旅馆业治安管理的管理理念、系统结构与操作方法，逐步弱化政府主导、国家管控的治安管理模式，培育与发展旅馆行业协会，加强旅馆业治安管理法治化建设，逐步从行业自律与行政管理相结合的管理模式过渡到以行业管理为主的模式，实现旅馆行业自律、自我管理将是旅馆业治安管理模式改革的方向与选择。
论文关键词：旅馆业;治安管理模式;优化;市场化
新时期我国旅馆业发展迅速，旅馆业在数量、档次、功能等方面变化巨大，旅客流量剧增，同时，旅馆业的发展也带来了较为突出的治安问题，其治安管理难度也随之加大。旅馆业治安管理已成为公安机关特种行业治安管理中最复杂、最繁重的一项管理，公安机关治安管理部门处于旅馆业治安管理的前沿，是维护旅馆业治安秩序的重要职能部门，在我国社会管理与创新的大背景下，如何创新和加强旅馆业的治安管理，为旅馆业的发展创造良好治安环境，是公安机关治安部门亟待解决的问题。
一、我国旅馆业治安管理现行模式的理性分析
一般认为，模式是某种事物的标准性形式或固定格式，而管理模式是从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统。可见，所谓模式是定型的东西，但定型并不意味着模式没有改革的空间，因此对当前旅馆业治安管理的管理理念、系统结构与操作方法进行理性分析，探寻现行模式的优劣与改革的方向，是优化我国旅馆业治安管理首要需要解决的问题。
(一)政府行政主导型的旅馆业治安管理模式日趋强化
历史地看，我国旅馆业治安管理由来已久。司马迁在《史记˙商君列传》中就记载：“商君亡至关下，欲舍客舍。客人不知其是商君也，曰：‘商君之法，舍人无验者坐之。’”，这是对商鞅变法失败后逃亡路上天晚要住店，店主严格查验住宿人证件的记载。可见在我国秦汉时期，为了维护社会治安秩序，统治阶级就已对旅馆业进行特殊的治安管理，这种通过对旅馆实行特殊治安管控的做法延续至今，并形成了我国旅馆业治安管理特有的模式，即国家力量管控的旅馆业治安管理模式，这种依然影响着当前旅馆业治安管理的理念、系统结构与管理机制。为顺应我国市场经济的发展，服务式管理、评估式管理、信息化管理等管理模式在旅馆业日常治安管理中得到较好的应用，但公安机关在实践中依然自觉或不自觉沿用政府主导型的管理模式对旅馆业进行治安管理，并有所强化。一方面地方立法进一步扩大与强化了公安机关的旅馆业治安管理职权，政府行政主导型的管理思维在旅馆业立法日益强化;另一方面公安机关整治代替管理现象突出，“重审批、轻管理”的惯性思维力量依然强大，管理工作透明度差，执法随意性大，执法人员缺乏服务观念，有法不依等现象依然存在。
(二)旅馆业行业协会的培育较为滞后
行业协会是现代社会与市场经济发展的产物，是承担自律性行业管理职能的重要中介组织，也是政府转变职能的重要组织保证。它既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，还是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织，其功能是非政府公共行政的重要内容。然而，目前我国旅馆业行业管理相对薄弱，行业自律、自我管理的功能较为滞后，对旅馆行业协会的培育重视不够，行业协会在治安管理中的主体作用、协调与管理作用尚未得到有效发挥。由于旅馆业协会这一管理平台尚未得到有效搭建，公安机关治安部门就变成惟一的治安管理主体，既要“掌舵”，又要“划桨”。而旅馆业从业人员的参与性不强，在治安管理中处于被动状态，治安积极性难有实质性的提高。一些地方虽已成立了旅馆行业协会，但由于受我国目前对行业协会监管的法律体系不健全、法制化程度低、行业协会目标错位、与公安机关的合作关系尚未理顺、自我生存与发展能力薄弱、协会本身缺乏自治、内部管理水平低下以及人员整体素质不高等诸多因素的制约，行业协会在治安管理中应有的作用也没有到有效发挥，公安机关在旅馆业治安管理中“单打独斗”、“唱独角戏”的局面没有得到根本性的改变。
(三)旅馆业治安管理的法治化程度不高
法治化建设是一个系统工程，有法可依固然重要，但立法是法治化的原点。一部良法对旅馆业的治安管理至关重要。近几年，一些地方政府加大了旅馆业的治安立法，纵观这些地方法规，从加强旅馆业治安管理的立法本意而言，似乎确有必要。然而，作为公安机关而言，固然立法使公安机关旅馆业治安管理职权得以强化，但并非就意味着就能更有效地打破旅馆业治安管理的困局，与之相反，这些地方立法，使得公安机关更容易陷入管理的“囚徒困境”。原因就在于我们的旅馆业治安立法忽略了旅馆业管理的“顶层设计”，忽略了旅馆业作为一种经济实体的本质，忽略了其市场手段在其治安管理中的作用。
二、旅馆业治安管理模式的优化与选择
面临严峻的治安形势，旅馆业治安管理模式改革势在必行。如何选择旅馆业治安管理的模式，笔者认为我们可以结合我国旅馆业治安管理的实际，以西方国家公共选择、新公共管理主义等理论为基点，以改革公安机关治安管理职能、管理方式、运行机制、自身管理为核心，借鉴国外社会公共管理的经验与我国对旅馆业治安管理模式改革的经验，对我国旅馆业政府行政主导、国家管控的治安管理模式进行改革，对正在探索中的市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制政府模式进行优化。
(一)应逐步弱化政府主导、国家管控的治安管理模式
服务业是我国“十二五”时期经济转型的主导产业，旅馆业也将迎来新的发展时期。为旅馆业的发展提供良好的治安环境，是公安机关的职责所在。因此公安机关必须优化与创新旅馆业治安管理模式，一方面利用市场的力量和社会力量实现旅馆业治安工作的市场化和社会化，打破政府主导、国家管控的治安管理模式，管理手段不再依靠过多的行政管制手段，而是运用行政指导、行政合同、行政奖励、行政信息服务等灵活有效的柔性而非强制性的监管方式;同时，即使在需要干预的情况下，公安机关并不总是要运用行政许可、处罚等强制手段，可以尝试运用一些权力色彩较弱的手段进行管理，引导相对人主动参与和积极配合，从而降低行政成本，提高干预的功效。另一方面，应积极构建旅馆业治安工作市场化模式，通过市场手段使旅馆业主自觉建立治安报告制度、客房服务员值班制度、交接班制度、巡查保卫制度、消防与突发事件应急处置制度，充分利用“优胜劣汰”的市场经济机制使业主自觉将治安防范工作常态化。总而言之，治安工作市场化应成为旅馆业治安管理改革方向，只要坚定不移地按照市场方式配置旅馆业的资源(能否为旅客提供良好的安全服务本身就是旅馆业重要的竞争资源)，发挥市场手段在治安管理中的基础性作用，而不是政府主导，依靠行政审批制度和管制来加强治安管理。这样既可以有效解决公安机关对旅馆业治安管理“力不从心”的问题，又可避免因有公安机关“包揽一切”而弱化旅馆业从业人员的治安积极性，避免旅馆业陷入“一头热，一头冷”的治安管理困局。
(二)培育与发展旅馆行业协会
旅馆业在国外主要以行业自律规范为主。而我国的旅馆业是同国际接轨较早的一个行业，我们应利用这一优势，提高我国旅馆业行业自律的水平。因此我们应本着“积极培育、正确引导、合理规范、依法管理”的基本策略，积极培育与发展旅馆行业协会，加强行业自律，从而提高旅馆行业的整体服务水平和治安管理水平。如浙江省上虞市旅馆业行业协会在深化治安星级管理、强化行业自律与规范制度管理方面成效就较为突出，该协会通过每周信息研判、落实奖励考核、治安星级评定、信息系统指导、日常定期检查、联系员队伍建设等日常工作，强化了旅馆业的管控能力，规范了行业管理与竞争，为公安机关“打防控”守好了旅馆业阵地。自该协会成立以来，旅馆中刑事发案明显下降，黄赌毒等社会丑恶现象得到遏制，旅馆行业经营和治安秩序良好，在加强内部管理和促进安全防范上起到了积极作用，行业文明程度得到提升。可见，积极培育与发展旅馆业协会，既可以引导旅馆业这一行业走向正规，又可以密切警民联系，形成了互相监督、协调配合的行业氛围，有效地发挥了行业在维护社会治安中的积极作用。
(三)加强旅馆业治安管理法治化建设
没有强有力的法律、法规做后盾，旅馆业治安管理将成为无源之水，无本之木，因此要进一步完善当前旅馆业的治安法规，对现有的旅馆业管理法规、规章、条令、进行修改与完善，有效整合我国《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、《旅馆业治安管理办法》、地方性法规等与旅馆业治安管理相关的法律规范，实现旅馆业治安管理法制建设的统一性与系统性。同时也必须认识到，旅馆业立法的“顶层设计”是旅馆业的治安管理法治化的前提，因此，要实现旅馆业治安管理的法治化，应提高我国旅馆业的立法水平，一方面要通过立法进一步弱化政府主导、国家管控的治安管理模式，积极推进市场化管理，进一步加强行业协会的自律性与弱化公安机关治安管理的主导性;另一方面要进一步完善旅馆业的行业标准，尤其是要完善旅馆业安全(治安)评价标准，同时要强化行业标准执行的强制性，加大行业规范的执行力度，从而更好地保证市场手段发挥其应有的作用，有效发挥旅馆行业管理与治安管理市场主体的作用。
总而言之，对旅馆业治安管理模式的优化与选择，应积极顺应我国以及世界公共行政发展的趋势，在观念上要从“管制行政”向“服务行政”转变、从“刚性控制”向“柔性管理”转变，逐步实现旅馆业治安管理主体的多元化，改革现有的治安管理模式，逐步从行业自律与行政管理相结合的管理模式过渡到以行业管理为主的模式。虽然这一过程不可能一蹴而就，但逐步实现旅馆行业自律、自我管理将是旅馆业治安管理模式改革的方向与选择。
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