农村护地组织参与征地公共决策
摘 要：通过研究农村护地组织参与征地公共决策的必要性和参与方式，以浙江省临安市龙令镇作为研究个案，寻找有利于农村护地组织健康成长可借鉴的现实根据。从“第三部门”参与征地公共决策角度切入，分析农民组织在征地决策中的参与“度”及其效应;借鉴国外成功经验，探讨农村护地组织在参与征地公共问题决策中健康成长的机制。
关键词：征地;护地组织;公共决策;临安市龙令镇银秀村
引言
自20世纪以来，世界人口的急剧膨胀引发了粮食短缺、住房紧张等重大的社会问题。在剖析这些问题的起源从而寻找解决措施的过程中发现，土地是各种社会矛盾爆发的导火索。土地的供给保障和征收制度在稳定粮食产量和解决住房问题中扮演着极为重要的角色。在研究我国征地问题时发现，随着近几年中国经济的快速发展，我国农民在日益激烈的征地矛盾中的权益时常受到侵犯，社会矛盾被再次激化，自杀、自残、示威等过激事件频发。农民群众在护地失利后自发成立了护地组织，而护地组织参与公共问题决策对维护农民自身权益、缓解土地矛盾、促进社会和谐发展有重要意义。
一、农村护地组织参与征地公共决策现状
(一)现状分析
在中国，农民一直被称为“为数众多的弱势群体”，由于政治地位低下、缺乏真正属于自己的组织，无法与基层政府和其他社会集团平等对话，农民权益常常受到侵害。
村支部与村委会是目前中国农民唯一能参与部分公共决策的组织，被称为农村的类政权组织，但在实际运行中它们却表现出浓厚的行政化倾向， 与制度赋予的“草根性”严重背离， 不仅不能很好地维护农民权益， 在不少地方反而成为冲突的根源[1]。护地组织是农民护地失利的产物，这些组织目前面临着难以参与公共决策的困境。首先，政府有关部门不认可，并且予以不同程度的打压，一些地方官员认为农村护地组织参与公共决策存在严重的隐患;其次，农村护地组织参与公共决策的渠道狭窄。目前，农民护地仅有的渠道是上访或信访。 村支部与村委会不能很好代表农民利益，农民自己组建“政治组织”不能得到承认，而农民不能有效参与公共决策，自身利益就无法得到保护[2]。因此，既维持政府建设性要求，又满足农村护地组织参与公共决策的要求，使护地组织与地方政府达到利益均衡，是解决问题的关键。
(二)参与征地决策的必要性
土地征用问题不仅是土地问题，也是经济问题、政治问题、社会问题、法律问题，是中国土地征用制度中亟须解决的一个关键性问题。征地引起的一系列悲剧成为了现如今“和谐社会”的最大毒瘤。究其根源，是作为利益相对方主体的被征地人在征地赔偿中话语权的缺失。当农民土地被征用得不到合理的补偿安排，导致视土地为命根子的农民产生了强烈的护地意识时，便产生护地组织。所以无论是对“公共利益”界定的不透明，或是对“赔偿标准”估价的不公平，征地过程中适当的公众参与是对此不透明和不公正的最好救济[3]。
由土地征用现状分析，村民自治组织与制度赋予的“草根性”严重背离，农民护地组织缺少护地途径，暴力冲突难免发生。护地组织作为农民利益的代表，参与征地公共决策是保障农民的话语权，促使了村民民主参与，是保证政府征地政策合法、合理并有效执行必要途径。
(三)龙令镇实例调查
龙令镇位于县城的西南面，北面与城关镇接壤，东面设有县级工业开发区。工业园区所占土地均为基本农田，经县土地利用总体规划的修订，全部降为一般农田，为征用铺平道路[4]。由于公共利益界定模糊，龙令镇征地矛盾尖锐，护地组织运动高涨。龙令镇银秀村田地稀缺，平均每人水田仅0.4亩，园区征用补偿费仅3.2万元每亩，仍需拖欠5年，失去土地，银秀村民上班无岗，而不合理的征地补偿费根本无法保障村民的后续生活，因此，银秀村民拒绝土地被征，村民与征地部门的矛盾激化，发生多次暴力冲突。银秀村村长违背民意，签署被征协议，激起民怨而被罢免，村民在王纯海与盛二安的组织带领下，结合自身现状，积极学习法律知识及土地政策，组织上访共发信6封，结果石沉大海。但银秀村护地组织任然抵住了强征土地的浪潮，维护了村民的利益，在征地冲突中取得了初步胜利。
农村护地组织普遍存在文化素质低、自我保护能力弱、缺乏法律知识等缺陷，加上信息不对称与制度不健全等外部因素的影响，在征地中常常处于被动地位，很难保护自己的合法权益。另外，农村护地组织缺少护地途径，暴力冲突难免发生，实质上征地部门强征土地只是暴力冲突的诱因，农民不能参与征地决策，任人宰割自己的土地才是他们奋起反抗的主要原因。因此，农村护地组织参与公共决策，掌握自己土地的主导权，是农民组织走向胜利的突破点。
二、农民参与征地决策的国际经验
征地过程中适当的公众参与是征地制度改革的突破口。为了有效完善和改革中国土地征用制度，保障社会经济持续发展和社会稳定，我们应该借鉴一些发达国家和地区在土地征用补偿制度方面的经验。
在美国，农民参与征地决策只要体现在征地价格方面，征地价格不是单方意志来确定的，征地双方均可依据法律程序提出自己的要求，最终取得双方都能承受的价格。另外，民间组织可以代表居民对地方政府滥用拆迁特权提出质疑甚至起诉[5]。在越南，2005年，河内市条例规定由政府、开发商和被征收人代表组成“专项拆迁与赔偿委员会”，让被征收人作为利益相关人直接参与征地方案的谈判和决策，赋予了作为主要利益相对人的被征收人话语权，有效缓解了征地补偿不公引起的社会不满。这些国家的经验告诉我们，如果征地过程中看不到农民参与的'影子，那么有效维权就无从谈起[6]。
另外，欧洲、美国、东南亚的合作社， 日本、韩国的农协等， 除有强大的经济功能外， 作为一种独立的政治力量， 还通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作等各种方式产生着影响力， 间接参与公共决策。进而使政府部门在政策的制订和执行中考虑到农民利益[7]。
三、参与征地公共决策的问题分析
农村护地组织作为“第三部门”参与公共决策，有助于增强政府政策与农民需求的相互适应性，有利于保障农民在征地中的合法利益，有利于提高政府执行政策的绩效。但是，农民护地组织参与公共决策过程中，产生的许多问题和障碍是不容忽视的。
(一)农村护地组织政治化倾向的产生
我国公民参与公共决策的显著特点是始终难以摆脱行政化色彩。农民护地组织缺乏资金来源，一旦参与公共决策，在工作工程中经受不住诱导产生政治化倾向是无可避免的。但不摆脱政治化色彩，势必会影响护地组织自治性与自主性的发挥。
(二)提高农民组织参与公共决策程度会影响社会稳定
首先，公共决策具有很强的政策性与专业性，农民组织参与其中显然存在很大的障碍，而这些障碍很可能造成农民护地组织与政府之间的更大冲突。其次，由于政策信息的不对称、农民个人素质、意见的多样性与复杂性等暗含问题的存在，农村组织参与公共决策可能成为社会不稳定的。
(三)影响政府部门的政策决定
农民对政策问题的本质与核心认识不清，在不恰当的时机或涉及国家机密政策时参与决策可能会影响政府部门的决策判断，造成行政当局的困扰。不是所有的征地决策都需要农村护地组织的参与，因此，对于护地组织参与公共决策问题，一定要划分明确的参与界限，确定不同程度与不同深度的公共参与。
四、护地组织参与征地公共决策的路径探索
(一)参与度
众所周知，公民参与的程度直接影响公共决策的质量，进而影响政府的效率及其在公民中的合法性。美国学者盖伊・彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》中指出，公众确实想参与政府决策，但也要求政府能果断、迅速地采取行动。可见，不适当的农村护地组织参与可能会使征地决策过程变得迟缓而影响决策的效率[8]。
基于以上对农民护地组织参与公共决策问题分析以及一些发达国家的先进法治理念和实践经验，提出以下对策。
农民组织参与征地决策行为的“度”应该适当，过强或过弱都不利于社会稳定，应制定恰当的措施加以引导。若是过弱则会导致失地农民利益表达的错位与缺失。我国农民人口比重大，若是农民在护地过程中利益表达机制不畅，在日益激烈的征地矛盾中权益就会受到侵犯，给社会和国家造成不稳定因素。龙令镇在征地过程中也出现参与过弱问题，由于缺乏参与权限与路径，护地组织在面对征地部门强征时，不能有效维护自身利益，引起暴力冲突。若是过强则会诱发不切实际的公众期望，造成公共决策的短期效应。由于绝大多数参与决策的护地组织可能并不具备政策所需的专业知识，限制其参与的广度和深度，造成征地决策的短期效应。另外每个参与的农村护地组织或失地农民也和政府一样具有自利性。过高的参与往往是情绪参与，造成征地决策缺乏科学性和民主性。
现有的社会政治环境中，公共决策的性质决定了公民参与的程度。确定农村护地组织参与的程度应综合考虑各种因素。有鉴于此，本文主要从征地决策本身性质方面确定农村护地组织参与的适宜度。考虑到我国民主政治发展程度较低、市场经济发展日益成熟、护地组织组织化程度与农民整体文化素质水平偏低等因素，我国应采取农村护地组织中度参与决策，政府辅助其参与。若是龙令镇银秀村在护地过程中能适度的参与征地问题，可以让利益表达主体享有足够的利益表达空间，拓宽征地制度内利益表达渠道，减少农民在护地维权过程中的利益损失，进而提高征地决策的效率[9]。另外一些征地决策需要护地组织为政府提供可靠、符合实际的决策信息，而不要农民施加实质性的影响。这就需要参与的广泛性，而不讲求参与的深度，其形式包括农民接触、农民调查、农民网上参与、农民投诉等。这样的参与度有利于征地政策执行主体及时和充分有效地了解农民的利益要求，增加公民对征地政策执行内容的认知和支持，提高对政府的信任感，进而积极推动征地政策的执行[10]。
(二)参与方式
护地组织作为农民利益代表，是土地被征用的直接利益关联者，在征地中享有知情权、参与权，集体土地被转让的征求同意权利，同时也应该出谋划策，为解决征地矛盾贡献己力。龙令镇银秀村的暴力抗争是走投无路的必然选择，它所造成的后果无法想象。为此，需要探索一种新的护地组织参与方式：民主政治参与、协同治理和核心领导的轮换制。
1.民主政治参与。结合国外农民参与征地决策经验，最核心要素即拥有完备的民主政治参与性。美国与英国征地成功经验主要在于政府按照法律程序确定的、双方都可接受的协商价格;越南河内市的“专项拆迁与赔偿委员会”的做法是赋予了被征收人话语权。我国农民护地组织应同样拥有一定的政治权利，参与到征地方案的谈判和决策中，使农民享有足够的利益表达空间，保证社会的稳定发展。
2.协同治理。农村护地组织与“业缘性质的专业合作组织”、“地缘性质的村民自治组织”有密切联系，它们依赖于土地来创造经济价值，地方政府征用土地，势必影响其经济效益和法律权益。协同治理使得组织拥有一定的经济实力，从而能使经济支出有了保障，摆脱了对地方政府经济依赖，避免被诱导而产生政治化倾向。另外，农村护地组织协同这两种组织参与到征地公共决策，获取的信息更加全面，组织结构更完善，提出的政策建议更有针对性。
3.护地组织核心领导轮换制。护地组织参与公共征地决策，其核心领导人不仅要了解农民的迫切需求，代表农民维护土地的主导权，而且要提高自身素质，使其参与征地决策更具专业化和理性化。实行核心领导人轮换制，一是能够充分掌握政策的最新变动，消除行政当局的困扰，使拥有全面知识的农村能人补充到组织里面，时刻保持着组织的先进性;二是消除护地组织领导人被收买同化的可能，保持护地组织的自治和独立原则，加强护地组织参与征地决策的有效性。
(三)参与程序
护地组织参与公共征地决策需要按照一定的程序执行，我们重点从征地用途、征地补偿费用的确定和征地后续问题入手，拟提出以下程序：
1.明确征地问题。用地单位在初步选定某农用地为建设用地后，不仅要向国土资源局、建设部门、规划部门咨询是否符合该农用地的各项规划，同时也应该告知护地组织，使其了解被征土地的面积、用途。
2.组织村民民主讨论。护地班子依据土地用途在征地补偿费用问题、农民失地就业问题、农民后续社会保障问题进行讨论，确定能够解决问题的几个措施。
3.政治参与、协商地价。根据民主讨论结果，护地组织与地方政府进行洽谈，充分反映民意，在双方的最大让步范围内，确定土地出让价格，否则，继续协商。
4.公示、公告。将征用土地开发公告张贴在村内醒目的地方，让大多数村民对土地征用方案中的土地补偿标准、失地农民安置问题再次明确，预防地方政府与被征地农民因不同的补偿标准产生矛盾。
5.签订协议。村委会、护地组织、村民代表、地方政府共同签署征地协议，方可征地。国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在弹性期限内交出土地。
6.后续关注。由护地组织对土地的用途进行监督，一旦开发商违背合同约定，擅自该变土地用途，应该上报地方政府，并要对村集体土地增值部分进行补偿。
结语
我国农民和农民组织参与解决征地问题，是近来在实践中出现的新现象，还未引起我国学者广泛的研究兴趣。目前，我国的农村护地组织虽然已经开始向维权护地领域渗透， 但就形式与效果而言， 仍存在诸多问题。究其根源是护地组织在现行的征地决策中不能得到有效合法的参与保障，利益表达机制受阻，从而引起各种征地矛盾。本文通过分析农民护地组织在征地中参与“度”的问题，提出有效的参与征地决策建议，使地方政府的规划建设顺利进行，同时保障农民生活水平的不断提高。从长远角度来看，这既能保证政府发展政策的实施，又能促使农村剩余劳动力转入其他行业，也为我国将要进行建设规划的其他发展地区提供可借鉴的现实依据，对于缓解征地矛盾，促进社会和谐发展意义重大，具有宽广的市场前景。
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