行政授权理论的局限与发展

  行政授权理论的局限与发展

  【摘要】行政授权理论作为行政法学理论的重要组成部分,在行政法中的地位和作用越来越重要。

  本文对行政授权理论初步分析,发现行政授权理论的部分局限性,针对问题完善行政授权理论体系,提出行政授权理论进一步深化和发展的观点。

  【关键词】行政法;行政授权;理论研究

  行政授权理论是研究行政授权的综合性理论,涉及权力来源、授权本质、外在责任等一系列问题,现有的行政法律理论体系中,并没有真正意义上的行政授权理论,发展行政授权理论对适应社会发展和建设和谐政府有重要意义。

  一、行政授权理论概述

  行政授权是一个抽象的概念,法律文件中一般表述为授权。

  胡建淼教授在《行政法学》一书中,将行政授权定义为:单项法律、法规、规章直接决定,或通过法律、法规、规章明确的授权性规定,有行政机关间接决定,将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式。

  获得授权后,被授权者以自己的名义行使行政职权,实施行政管理,并对外独立承担相应的法律责任。

  如何定性行政授权,是行政授权理论需要解决的首要问题。

  有学者认为,法律法规或规章直接决定是一种授权行为,其实无论是法律法规或规章直接决定还是将行政职权授予行政机关,行政机关间接决定没有本质上的区别,都是行政机关将固有的行政权力依法授给有关组织,实质还是“权力的转移”。

  行政职权原本是立法直接赋予行政机关由其行使的专属权利,但是在特殊条件下,行政机关的内设机构或派出机构及其他组织也能成为行政职权的独立行使着和责任承担者,表现为通过授权性法律法规将行政职权授予特定组织享有和行使。

  所以,有学者认为行政授权理论不仅包括法律、法规或规章对有关组织的直接授权,还包括行政主体在法律、法规许可的条件下,通过法定的程序和形式,将自己的行政职权的全部或部分转让给有关组织,后者据此以自己的名义行使该职权,并承受该职权的行为效果,行政授权是一种行政权力的转移。

  二、行政授权理论的局限性

  该行政授权理论将行政主体授权与法律法规授权相分离,把我国行政法学的行政授权理论研究向前推进了一大步。

  但仔细研究会发现,该理论本身存在一定局限性:

  (一)行政授权依据过于绝对化

  首先,行政授权理论依据是法律、法规或规章的规定,把行政授权完全建立在法律法规或规章规定的基础之上,过于绝对化。

  只要法律、法规或规章有规定的情况下,行政机关便可将自身职权授出,而不区分此规定是否合法,行政机关是否有权做出这样的规定。

  其次,据不完全统计,有关行政授权的称谓有10多种。

  除了明确的“授权”之外,还有其他称谓。

  例如:(1)“授权或委托”,如国家烟草专卖局可以“授权或委托”省级烟草专卖局签发烟草专卖品准运证;(2)“授权委托”并用,如在公路上擅自超限运输的,授权委托的公路管理机构可以罚款;

  (3)“决定”,如县级以上地方人民政府交通主管部门可以“决定”由公路管理机构行使公路行政管理职责;(4)有关扣缴义务人依法履行代扣、代收税款的职权的规定,对行政职权的转移以“代扣”“代收”等词语笼统含糊地表示。

  上述规定都符合法律、法规许可的范畴,全都认定为行政授权的话,被“授权”主体将独立承担法律责任显然是不符合现实的,这种只要有法律法规或规章的规定就可以授权的形式,人为的扩大了行政授权的范围,导致出现行政授权背离现实的结果,既与实践相脱离,又不能维护行政相对人的合法权益,甚至会误导立法和执法活动。

  (二)行政授权理论欠规范化

  由于法律、法规对行政授权的形式没有统一的规定,在实践中,行政机关就有了更多的自由裁量权,往往这个时候就出现了授权不规范的现象。

  行政授权必须是出于特殊的需要情况下做出的,在没有调查清楚必要性和授权主体条件时,行政机关往往为了自身便利,自由裁量,就会出现授权不规范的现象:(1)授权过大或者权限不够,这样在实际工作过程中,就不能有效的展开工作;(2)授权内容不明确,导致授权无效,给行政机关和行政相对人都造成不必要的麻烦;

  (3)在实践中,往往没有一个规范的授权程序,程序合理是公正结果的保障,没有规范的程序,就不能保证公正的结果;(4)行政授权的形式也不统一,实践中大多口头通知、会议决定,内部文件等形式并存,没有一个信息公开的披露,行政相对人的权利受到侵害时往往找不到正确的行政主体作为被告。

  三、行政授权理论的发展

  显然此理论很多方面都亟待解决,行政授权理论不在于未能与立法、司法的规定保持一致,而在于其未能反映出行政授权的本质,导致其无法指导实践。

  行政授权理论的发展重点把握以下几个方面:

  (一)理顺行政授权法律依据,规范行政授权法律用语

  行政授权法制不完善是导致行政授权混乱的根本原因,行政授权的依据可以是法律、法规,也可以是规章,但是要对行政授权的法律依据做出限制,并不是只要在法律、法规或规章有规定的情况下,行政机关便可将自身职权授出,要审查行政授权的合法性和行政机关是否有权限来进行授权。

  另外对于法律规定中的用词也应规范化,明确授权和委托等相关概念的区分,分别建立各自的法律体系。

  (二)完善行政授权程序,加强行政授权监督

  行政授权理论欠规范化,行政机关应制定合理的行政授权的程序,加强行政授权的监督。

  首先行政授权之前要先调查,确定授权的必要性和授权者的资格,然后根据调查情况确定受权者;授权者在做出授权决定之前,应组织相关人员召开听证会;最后制作授权决定书并公布授权书。

  授权不是放权,授权者要加强对受权者的监督,加强权力机关监督、授权机关对受权机关的监督以及司法机关通过司法审查和对政府部门审查监督等。

  参考文献:

  [1]胡建淼.行政法学[M].上海:复旦大学出版社,2003:11.

  [2]耿宝建.行政授权新论_走出理论与现实困境的一种认知尝试[J].法学,2006,(4).

  [3]张晓光.刍议行政授权几个周边问题[J].河北法学,2002,(4).

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