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关于行政管理现代化评价系统初探的论文
管理主义式的行政改革，强调理性主义的方法、实用主义的价值追求，其最终目标是提高政府管理的质量。行政管理现代化评价系统，是通过多学科方法和研究成果对行政管理全过程进行测评和判断，借助系统的统计、分析及整合，达到客观评价并有效地改进政府组织绩效的目的。
一、行政管理现代化评价系统亟待建立
当今各国政府纷纷推行行政改革，其本质是实现行政管理现代化。要实现行政管理的现代化,必须在行政管理理念、体制、政策、技术、行为等各个方面率先实行现代化。对行政管理现代化进行科学、客观评价的目的，是通过创新研究方法来探求行政管理现代化各个方面之间的关联和制约关系，揭示行政管理的客观规律，实现行政管理的法治化、制度化、科学化和高效化”1]。因此，研究行政管理现代化及其评价体系、评价方法，建立科学合理、操作性较强的行政管理现代化评价系统，已成为行政学研究的当务之急。
第一，随着时代变迁，政府管理面临着各种矛盾和困境，行政管理现代化成为政府改革模式的自主选择。当今各国纷纷进行行政改革，其原因不尽相同，但有一个共同点，那就是政府本身面临一系列窘境，形成行政管理现代化的直接内驱力。自19世纪30年代起，西方各国奉行凯恩斯主义，在市场经济中运用强大的政府干预，使得当时比较棘手的经济危机、失业等问题在一定程度上得到缓解。但是，随之而来的是行政职能膨胀、行政事务增加、债台高筑、赤字增大，以及诸如环保、犯罪等社会问题日益严重，暴露出‘低效率”‘低产出”‘低效能”等弊病。政府职能需要重新定位，行政体制需要进一步理顺,政府效能受到质疑,这一切对政府管理提出了前所未有的严峻挑战。二战以后，特别是80年代以来，行政改革几乎进入各国政府的议事日程。
第二，公民参与意识增强以及对政府的期望值提高，促使政府必须加快行政管理现代化步伐，以满足公民对公共服务的需求。近年来，公民对与自己密切相关的教育、社会保险、住房、环保、卫生保健等提出了更高的要求，政府管理的效率、效能、质量受到空前关注，这势必促使政府将行政效率、行政效能、行政责任等纳入内在的价值追求。西方国家推行行政绩效评估，目的是让公民知道哪些因素影响或有助于提高政府效率，并通过参与决策，改进政府组织绩效。因此，只有通过实现行政管理现代化，进行制度创新，才能激发政府结构、功能、运行机制的活力，提高政府效能，增强政府施政和对公民回应的能力。
第三，企业管理效率和服务质量的提高对政府管理产生强大压力，政府必须在管理理念、手段和方法等方面率先实现现代化。企业化政府”‘以顾客为中心”‘成本一效益”分析等口号不断出现，正是政府主体迫于政治、经济和社会压力而作出的明智选择，藉此来提高行政能力。特别是19世纪60年代以来，计算机技术的发展，以及将数学模型引入行政学研究，使得政府管理更科学、更理性，目标更明确。同时，企业先进的管理理念和实践创新也为行政管理现代化提供有益的启示和借鉴，使对行政管理现代化进行评价成为可能。
要建立的行政管理现代化评价系统，是由在行政管理活动中各种有代表性的重要指标组成的指标体系。它运用科学的方法对行政管理各个层面进行描述、解释、评估、监测、预测等，对政府管理的水平和潜力进行客观衡量、评价，其评价结果对于公共政策制定和制度创新具有重要参考价值。
二、行政管理现代化评价体系的设计
行政管理现代化评价系统的有效性在于它能系统、科学地反映行政管理现代化诸要素的特征及其相互关系，而评价指标体系又是整个评价系统的核心。笔者认为，在设计行政管理现代化评价指标体系时，必须做到:一方面，根据因素分析结果，建立指标体系，科学地界定指标体系的涵盖范围，并使之规范化；另一方面,指标体系结构必须能够表述行政管理现代化诸要素之间的相互关系。
建立行政管理现代化评价指标体系是一项复杂的系统工程，其中，首要的是确定其评价对象和目标。“于政体系不仅仅是它的客观结构系统和主观结构系统之和，在客观结构系统和主观结构系统之外（或之间），还存着一个价值结构的系统。”2]同行政管理系统的构成相适应，行政管理现代化评价系统的内容即评价对象)基本上可以依次界定为以下相互关联、相互制约又各具功能的六大体系：
第一，行政环境评价体系。主要测评作用于行政系统的各种因素，如政治、经济、文化、自然、法制环境等。这些虽然属于外部性的客观因素，但是分析行政环境与行政管理之间的相互关系非常重要，因为现代化的政府系统必定和周围环境相适应并与之协调发展。
第二，行政职能评价体系。主要测评行政管理职责和作用的发挥，其中包括政治、经济、社会管理等职能。行政职能是建立行政组织最根本的依据，体现政府存在的合法性基础，现代化的行政职能必须反映行政管理活动过程的内在规律和本质要求。
第三，行政体制评价体系。主要测评行政权力的配置与组织机构设置，如权力结构、组织机构、领导体制、决策体制、权力运行机制等。行政体制是行政管理职能发挥的载体，在规范管理行为、行政程序以及进行管理控制等方面，发挥着非常重要的作用。
第四，行政执行评价体系。主要测评行政目标的整个实施过程，包括行政领导、指挥、协调、监督、反馈等各个环节。行政执行是行政管理现代化目标赖以实现的途径，同时该过程本身也可以验证决策的合理性。这一部分设计须以行政管理活动的脉络为依据，并直接从行政管理活动本身出发进行因素分解，建立完整的评价指标体系。
第五，行政人员评价体系。主要测评行政绩效的基础、发展潜力等可持续发展因素。行政管理现代化不仅仅单纯依靠经济增长速度等硬件的累积，它将更注重现有状态下行政发展潜力的培植。行政管理必须强调以人为中心的全面可持续发展。行政人员的现代化是行政管理现代化的首要内容，行政人员素质的提高是行政管理现代化的显着标志，其中包括素质结构等因子。
第六，行政效率评价体系。主要测评政府绩效、行政质量与行政效率，如经济、效率、效能、行政发展等。这些都是衡量行政管理现代化的重要指数，反映了行政管理的直接效果及其前景。
以上体系分析大致勾画出整个行政管理系统。基于以上认识并参照、吸纳发达国家的研究成果如美国政府责任委员会所列指标等），结合我国实际，可以构建出行政管理现代化评价指标体系见表1)。
运用该指标体系，就可以在对政府管理的各个方面进行调查、研究、审查和评价的基础上，对行政管理活动进行全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、综合的系统研究，探究行政管理发展的客观规律，提高政府管理的质量和效率；进而增进人们对行政管理现代化各个层面的理解和认识，加速行政管理现代化的实践进程。
三、行政管理现代化的评价方法
评价系统的评价对象确定之后，评价方法就成为关键。评价系统的准确性和科学性在很大程度上取决于评价方法的信度和效度。对行政管理进行评价历来是一个难题，行政部门所提供的产品”服务与技术产品有一定的差异，往往难以形成一个公认”的评价标准。行政管理的复杂性决定了研究问题必须采用多学科方法。A?阿尔蒙德曾强调用体系、过程和政策来分析政治产品的方法：体系产品体系维持、体系适应）、过程产品参与、服从与支持、司法程序的公正）、政策产品福利、安全、自由）[4];达尔则倾向于使用一种多元主义的政治评价方法。在对多元政治的研究中，达尔使用一种二维的标准来评价当代一百多个政治体系，标准之一是现代国家中公民参与政治过程的程度；另一标准是个人或集团为了进入和影响决策而彼此竞争的程度。他还用理论依据和评价方法来证明多元政治标准的合理性。对评价系统中指标体系的遴选、评价对象的界定，特别是评价方法的选择，关系到评价结果是否客观、科学。
第一，客观指标与主观指标的选择。任何一个评价系统都必须包含自我主观评价标准与社会客观评价标准两个方面。行政管理是一项复杂的系统工程，其中不可避免地会涉及到诸多变数和错综复杂的关系，因而可能会导致对政府绩效的不同判断和对改革成果的不同评价；同时，由于其公共”性质，又必须坚持社会客观评价标准。一般说来，评价所用的客观指标能反映评价对主观的、心理的期望值。由于主、客观指标之间存在一定距离,要比较准确地掌握管理过程中出现的各种实际情况，就必须将两者结合起来。例如，通过问卷调查而得来的综合分析报告，加上已有的客观指标，将价值判断与事实判断结合起来，就可以为决策层提供比较科学、全面的信息。
第二，参照标准和动态标准的确定。行政管理是一个复杂的系统，行政行为往往表现出时空尺度方面的特征。公共机构具有目标多元性和目标弹性的特点，因此，设立评价标准时须照顾到行政部门、行政层级的特殊性。设置参照标准，就是将不同时间、国家或地区的政府或政府部门）作单项或综合比较时，设定一定的参照值，以利于找出其间差距、异同或原因，权衡优劣利弊。而对未来某一时期或时点所达到的规模或水平（增减量、发展速度、目标等理性预期指标'，就需要进行动态分析，如设置动态比较指标、动态平均指标等。通过动态数列的变化进行比较、判断、推导，以研究行政现象的发展，预测行政发展趋势，为制订长远规划、评估政府能力等提供科学依据。
第三，定性方法与定量方法的结合。科学系统的方法首先必须是定性和定量相结合。社会科学发展有一个明显的趋势，那就是定量研究。丹尼尔?贝尔视之为社会科学获得新的威望和影响”的原因之一。量的研究方法”（quantitativeresearchmethod)是用数量方式将各种管理现象及人的行为展现出来，通过资料搜集、统计、分析对其验证与解释的研究方法的总称。其中，关键是根据行政管理系统中直接或间接的关联和制约关系，建立数学模型，把各个组成部分的关系描述出来。但是,行政管理中的许多方面难以量化，即使能够量化，也难以保证政策工具的准确度能达到验证因果关系的要求，因此还需要结合运用定性分析的方法。如果借助计算机进行核算、识别和仿真，建构定性与定量相结合的评价体系，就可以保证认识的客观性、准确性，这对行政管理系统的全方位、多层次的整体研究将具有非常重要的现实意义。
然而，行政管理现代化评价系统是行政学研究的新领域，是一项专业性很强的工程。由于种种原因，对于该领域还有待进一步认识和理解，对其研究也应该进一步加强。一方面，由于行政管理主体和对象的特殊性、复杂性，其中许多变项难以控制。要进行资料采集、分析、验证与解释等，难度大、工作量大，需要建立一支专业化的评价队伍，这是保证评价工作发挥作用的重要前提之一。另一方面，即使在发达国家，对行政管理进行评价研究尚不多，在我国更几乎是一片空白，可资借鉴的甚少。本文只是对建立行政管理现代化评价系统作初步探索，有关该评价系统的具体操作及其有效性研究，将另文探讨。
从方法论的观点来说，该系统是实证研究的典范，必须准确地建立评价标准，精选各种指标、变项，确保评价结果的真实性、科学性。因此，需要进行观念、思维和理论方法的创新，消除学科之间有形或无形的相互隔离的篱笆”实现学科之间的相互促进、借鉴和交流，为科学研究提供系统的资料和依据。
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