水利基础设施建设与管理情况的调查报告
根据常委会工作要点安排，8月中旬，我们组织常委会部分组成人员对我市水利基础设施建设与管理工作情况进行了专项调查。8月12日，调查组在听取了市水利水电局的情况汇报后，于8月15日至18日，分成两个组到各县市区，实地察看了部分已建和在建的堤防工程、小农水、安全饮水及小流域治理，听取了县市区政府及相关职能部门的情况汇报。8月19日，两个组又集中交流了有关情况。通过调查，我们认为，“十一五”以来，我市各级政府坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设现代水利和可持续发展水利这个中心，克难攻坚，锐意进取，扎实工作，水利事业取得了长足进步，不仅圆满完成了“十一五”规划确定的目标任务，“十二五”也实现了良好开局，为全市经济社会的快速发展提供了强力支撑。现将调查的主要情况报告如下：
一、我市水利基础设施建设与管理的主要情况
我市地处南北气候分界处，全市多年平均降雨量830mm，平均径流总量401.18亿立方米，其中客水量312.75亿立方米，地表水年径流量90.69亿立方米，地下水年均径流量9.98亿立方米。现已建成各类水库490座(不含丹江、黄龙水库);引水干支渠9924条9117公里，实际灌溉面积69万亩;提水泵站520处629台;塘堰16500口;堤防1959.35公里;水电站220处、装机201万千瓦;农村安全饮水工程1259处;累计开展363条小流域综合治理，治理水土流失面积5845平方公里。“十一五”时期，在各级政府和水利主管部门的努力下，全市累计完成水利水电投资110.3亿元，水利建设取得了显著成效。
(一)基础设施建设明显加强。一是农村饮水安全取得显著成效。五年来，累计完成投资46423万元，建成各类工程1187处，解决了103.31万人饮水安全问题，超额完成了“十一五”规划的98.82万人的建设任务。在实施过程中，各地因地制宜先后兴建了一批建设规范、管理先进的精品亮点工程，如郧县鲍沟村联村供水工程、丹江口市习家店镇五库联网饮水安全工程等，探索出了管网延伸工程、乡镇供水工程、村级集中供水工程及小型分散工程四种建设模式，有效解决了群众最关心、要求最迫切的饮水问题。二是小型农田水利建设稳步推进。累计完成中央、省投资1.07亿元，重点推进全市9个万亩灌区配套及节水改造工程建设和“民办公助”小型农田水利试点工程建设，建成灌渠940公里，新增改善灌溉面积9.8万亩。三是水土保持及生态环境建设取得新突破。按照治保并重的原则，推进了以小流域为单元的综合治理和生态修复保护工程建设。累计投资6.82亿元，治理水土流失面积2932.29平方公里。四是农村水电电气化建设成效明显。共引进资金74.2亿元，新增水电装机71处35.4万千瓦。五县一市开展的农村水电电气化县建设项目92个，已全部完成并通过验收。五是水利信息化建设全面展开。建立了水利(防汛)计算机视频会议系统，实现了与省和县市视频系统对接，与水文、气象等部门实现了信息连接和共享。水土保持监测工作体系逐步完善。竹山县、房县实施了山洪灾害预警试点工程建设，郧西县、城区建立了重点工程水雨情自动测报和视频监控系统。
(二)安全水利、景观水利成效显著。一是病险水库除险加固取得重大进展。完成9座大中型水库和45座重点小型病险水库除险加固任务，投入使用后可恢复调洪库容1.5亿立方米，恢复兴利库容1亿立方米，新增和改善灌溉面积20万亩，消除水库下游近100万人生命财产安全隐患。二是景观水利亮点纷呈。丹江口市、郧西县、竹山县、竹溪县、房县、武当山特区及十堰城区等地先后开展了城镇防洪工程建设，新建及加固堤防、护岸58.063公里，疏浚河道44.76公里，完成总投资48745.6万元。不仅县级城镇防洪标准从5-10年一遇提高到20-50年一遇，而且极大改善了城镇居住环境，提升了城镇发展品位。三是防洪抗旱减灾效益不断提高。建立完善了防汛抗旱应急预案体系和应急响应机制，确保了突发事件的及时妥善处理，极大地提高了工作效率和防汛抗旱应急处理能力。五年来，全市防洪减灾效益累计达14.86亿元，累计抗旱浇灌面积140.3万亩。
(三)资金投入趋向多元，水利改革迈出新步伐。以政府投资为主导、社会投资为补充的水利投融资机制正在探索实践之中。国有水利工程管理体制改革基本完成。流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制不断健全，竹溪县、竹山县、丹江口市实行城乡涉水事务一体化管理正在推进中。各级水利企业改制工作顺利完成。
(四)工程管护实现突破。积极探索建立农村饮水工程、小农水工程和水库工程等长效管理体制，逐步形成以村为单位成立农民用水协会和村级农业用水管理委员会，推行有偿用水机制。通过合作、承包、租赁等多种方式，将水库和水土保持工程的管护责任落实到受益村组和农户，不仅激发了群众参与水利建管的热情，也较好保证了水利工程效益的长久发挥。
(五)行政执法力度不断增强。通过大力开展水利法律法规宣传教育活动，不断提高依法行政能力和水平。推行了水利建设“四制”规范管理，整顿水利建筑市场秩序，实施了水土保持预防监督，加强了取水许可、水资源管理与保护，全面完成“四无水电站”检查整改，查处解决了一系列水事纠纷案件，规范了城区河道管理事权。第一次水利普查工作全面展开。
在全力做好“十一五”水利工作的同时，市政府和市水利主管部门根据中央、省有关水利投资政策和要求，按照民生优先、统筹兼顾和人水和谐的原则，编制完成了我市“十二五”水利发展规划。规划项目总投资规模为290.4223亿元(含水电工程投资80亿元)，主要任务是加快防洪抗旱应急能力建设、农村饮水安全建设、灌区建设、水源工程建设、病险水库除险加固、中小河流治理、水土流失治理和水生态保护、水能资源开发等八大重点工作。目前，“十二五”开局之年的各项水利工作进展顺利。
1、防汛备汛和抗旱救灾工作取得阶段性胜利。针对我市罕见的秋、冬、春、夏四季连旱，各县市区按照市委、市政府统一部署，全面落实和强化抗旱措施，精心组织，全力抗灾，形成政府主导、群众主体、部门帮扶、上下联动、全力抗旱的格局，取得了阶段性成效。据初步统计，全市共投入各类抗旱资金7000余万元，抗旱机动设备23000台套，抗旱浇灌面积77万亩，解决了40.2万人、9万头大牲畜的临时饮水困难。在全力抗旱的同时，积极做好备汛工作，应对旱涝急转。进一步落实了各级各部门的防汛责任制和防汛责任体系，建立健全了防汛组织体系;科学制定并完善了各类工程的防汛度汛预案，建立了有效的预案反应机制，确保了防汛工作的有效开展。
2、重点水利建设项目进展顺利。一是病险水库除险加固稳步推进。已开工17座小(一)型病险水库除险加固工程，累计完成投资5500万元，占已开工工程投资计划的72%。28座小型水库溢洪道扩挖项目已完工27座，累计完成投资282.5万元。二是中小河流治理不断推进。郧西五里河、房县马栏河、竹山苦桃河已完成2010年计划，共完成投资4980万元;城区张湾河已完成计划任务的87%，丹江口浪河已完成计划任务的`75%;竹溪河防洪工程已完成计划任务的74%以上，竹山洪坪河流域治理已完成投资300万元;完成河道疏浚39.22公里，护岸护坡7.75公里，新建及加固堤岸25.07公里，完成投资8578万元。三是水土保持项目取得突破。已完成治理任务1742平方公里，占计划的90%，完成投资3.45亿元，占总投资的84%;总投资1250万元、治理面积8333亩的竹山县坡耕地水土流失综合治理试点工程已全部完工。四是农村饮水安全快速推进。已建成工程110处，完成投资5366万元，解决了8.29万人的饮水安全建设任务，占全年计划的82.9%。五是城区河道治理完成投资4000万元，治理河道13.5公里。
3、项目前期工作卓有成效。今年共争取了24座小(一)型病险水库除险加固任务，项目初步设计已全部通过省水利部门审查，已下达建设计划23座，第一批48座重点小(二)型病险水库建设计划及1.152亿元建设资金已经下达;成功争取了竹山县、竹溪县为国家级小农水重点县;龙背湾水电站正在进行施工前期准备工作，孤山电站预可研报告已通过审查;竹溪、竹山、房县、郧县、郧西县进入水电新农村电气化规划名单;郧县叶大乡余河治理工程、竹山县洪坪河流域治理工程、竹溪县竹溪河水坪段防洪工程、十堰市泗河流域马家河下游河道综合整治工程等4个项目已列入国家投资计划。
二、存在的主要问题
(一)水利基础设施老化严重，防洪减灾任务艰巨。一方面，我市现有水利基础设施大多修建于上世纪六、七十年代，建设标准低、老化失修、病险库塘多、淤塞严重，渠系不配套、损毁严重，无法正常发挥其应有的作用和效益。仅就水库而言，全市470座小型水库中，有270座为病险水库，占57.4%，这些病险水库分布在全市范围的大小流域内，防洪隐患多。另一方面，虽然我市县市城区防洪工程经多年建设，大多已经能够抵御20-50年一遇洪水，但如遇50年一遇洪水，防洪压力仍然很大。同时，全市大部分乡镇基本处于不设防状态，部分乡镇即使具有防洪河堤，也因标准低，仅5-10年一遇，很难防御大洪水。
(二)资金投入不足，民生水利建设滞后。一是地方财政对农村小型水利建设投资乏力。一方面，由于我市所辖5县1市都为国家级贫困县，县级财政对水利建设的投入极为有限。目前水利建设主要以国家投入为主，国家有项目就有投入，没有项目就很少有投入甚至没有投入。另一方面，随着税费改革的不断深入，群众在农田水利基本建设中自主投工投劳的积极性有所减弱，加上农民和乡村集体组织对水利发展认识不够等因素，直接影响了农村水利工程的兴修及农村水利事业的发展。二是配套资金难以落实。近几年来，各县市区按照做大做强水利项目思路，不断加大项目编制力度，为水利项目的顺利争取和实施奠定了良好基础。但由于受财力影响，项目实施所需的地方配套资金难以落实，而省级配套资金又不能及时到位，致使工程建设无法按设计方案完善各项配套设施。三是项目前期经费严重不足。水利项目建设从勘探、规划、立项、设计到实施等前期工作需要大量的工作经费，但由于前期经费不足，影响了项目的争取力度和项目的实施进度。四是多元化投入机制尚未形成。由于水利建设投资大、风险高、回报少、周期长，对各级政府政绩影响不大，对社会资本的吸引力不足，对受益群众的利益触动有限，加之缺乏农村水利建设管理的具体办法和激励社会资源投入水利建设的政策措施，水利建设多元化长效投入机制难以形成。五是民生水利建设亟待加强。全市还有128万农村人口存在饮水不安全问题，中小河流治理、水土流失和水生态环境保护任务艰巨，乡镇防洪压力大，农业靠天收、农民靠天吃饭的局面仍然没有得到有效改变。
(三)水利改革进展缓慢，工程管护亟待加强。水利管理与改革步伐缓慢，制约了水利的发展，跨流域、跨区域河流管理协调难度大，尚未形成流域水资源统一管理、统一调度和优化配置机制。工程管护方面，虽然大中型水利工程有专门的管理机构和人员，但水管体制改革后，一些基层水利服务单位普遍存在管护经费不足、装备不配套、人员待遇低、人心不稳等问题。农村基本经营制度改革后，已建成的小型农田水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，工程建、管、用三位脱节。加之受重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套意识的影响，不少末端渠系和小型水利工程基本上是有人用、无人管，导致设施老化破损，使用成本增加，利用效率降低。以水库管理为例，属市县水利部门直接管理的水库普遍管理的较好，但划归乡镇政府或村集体管理的水库往往承包给了个人，由于管护人员能力不足、责任心不强，经常出现水库放水无人关、破坏堤坝无人管等现象。
(四)全社会水法律意识不强，依法治水任重道远。一是水资源管理不严。在项目建设和生产生活中，污染水源、侵占水域的现象时有发生。取用水单位法律意识淡薄，工农业用水粗放管理，水资源使用效率不高。二是水生态环境保护不够。随着经济社会发展，一些交通工程等大型生产建设项目和城市开发建设项目在施工过程中，造成水土流失加重，河沟水渠淤积加速，直接影响到水利工程效益的发挥。三是水行政执法有待进一步加强。虽然市县水行政主管部门都设立了水政执法机构，但除市水政监察支队实行参公管理外，县市区水政监察大队多属于自收自支或差额拨款的事业单位，执法经费、执法设备得不到应有保证，水政执法处于被动、应付的局面，影响了水事执法的公正性、严肃性和有效性。部分执法人员法律和专业素质不高，查处水事违法案件力不从心。涉水法律法规刚性不强，造成调查难、取证难、执行难，降低了办案效率。
(五)城区水利工作严重滞后。城区水利项目少、争取难，而且建设任务重、欠账多，城区“灯下黑”问题没有彻底解决。一是管理体制不顺。两区水利部门承担着与县市水利部门同样的职责，但由于缺乏完整的水政管理与执法权力，工作开展局限较多。二是投入不足，工程建设滞后。受财政管理体制因素的制约，两区在省里无户头，向上争取水利项目和投资十分困难。虽然近几年来省级水利部门在项目规划、年度项目安排上给予了一定支持，但下达的投资额度和建设规模远远小于县市。而市级财政自1999年起每年安排60万元、2008年开始每年增加到100万元“以奖代补”资金用于城区水利建设，这与实际需要相差巨大，导致城区水利基础设施建设与县市存在较大差距。三是防洪压力大。我市城区河道共有三大流域77条支流，流域总面积1007km2，总长度141.6km。目前城区主河道现有的堤防工程多为建市初期政府专项投资建设而成，防洪标准多为20-50年一遇，小河流(河沟)均无堤防工程，东部的茅塔河、田湖堰河、西部犟河的很多河段也尚未设防，难以抵御日益频发的自然灾害。同时，由于历年的水土流失，加之城区河道已多年未进行治理，致使河床抬高，淤堵严重，河道过水能力下降，引洪流速减缓，一旦遭遇洪流灾害，后果较为严重。
三、几点建议
(一)抢抓机遇，加快项目争取和项目储备工作。市政府要认真贯彻落实中央、省委一号文件和中央水利工作会议精神，根据今后一个时期我市水利工作重点，不断完善思路、科学规划，加快对水利基础设施、安全饮水、水资源保护和水土流失治理的更新改造和建设力度，推进安全水利向民生水利转变，工程水利向生态水利转变，传统水利向现代水利转变。要结合我市地处南水北调中线工程核心水源区的实际，抢抓重大政策机遇，积极向国家申报包括农田水利基本建设、河流综合治理、水生态环境保护、水污染防治和水土保持等水利建设项目，争取国家的政策支持和项目扶持，促进我市水利事业的长远发展。
(二)进一步建立和完善水利改革发展保障机制。一是继续深化国有水管单位体制改革，加快落实中小型水利工程管理主体和管理责任。二是建立健全基层水利服务与管理体系。要根据中央一号文件要求，尽快按乡镇或小流域为单元健全乡镇基层水利服务机构，明确职责和岗位，落实人员编制和预算经费。同时，要积极探索实行市、县、乡、村四级管理网络体系，实行管理全覆盖，确保水利基础设施安全有效运行。三是切实加强防汛抗旱应急服务能力建设。建立健全防汛抗旱督察制度和应急管理机制;不断提高灾害监测预警预报水平，加快应急抢险救援队伍和应急抢险物资储备体系建设。四是尽快适时兴建十堰市防汛抗旱监控调度指挥中心。现十堰市防汛抗旱指挥部办公室(市水利水电局)，由于办公场所小，一些必备的防汛抗旱设备、设施无法安装到位;所处位置形成交通瓶颈，防汛抢险指挥车辆进出困难;现有设备、设施陈旧，无法满足防大汛、抗大灾的需要。急需兴建新的防汛抗旱监控调度指挥中心，以适应新时期防汛抗旱和水利建设工作需要。五是进一步加大执法队伍建设力度。要采取积极有效措施，认真解决水利专业技术人员断档、断层问题，并逐步提高现有执法人员的业务素质和执法能力。
(三)坚持政府主导，加大财政投入，不断加强水利基础设施建设与管理。一是加大财政投入。要充分发挥公共财政的主渠道作用，大幅度增加各级财政水利投资规模;要认真执行中央一号文件关于“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”和“落实好公益性、非公益性水管单位基本支出和维修养护费用”的规定;要积极探索水利建设多元化投资方式，通过制定政策性措施，鼓励和引导社会资金投资水利建设。二是加快水利基础设施建设。要按照民生优先、生态优先的原则，大力加强农村饮水安全、灌区配套与节水改造、病险水库除险加固、中小河流治理、水土流失治理和水生态保护等事关民生和生态工程的建设。三是按照建管并重的原则，切实加强对已建、在建工程的质量管理和维修养护工作。要针对中小型水利设施管理中存在的问题，研究出台相应的管理办法。在水利普查过程中，要重点对遍布全市的水塘堰、小水渠、小水池、小泵站等小型水利设施和万亩灌区配套设施及实际使用情况进行普查，准确掌握相关情况，因地制宜完善落实好整治维修和养护措施，确保工程的安全运行和效益发挥。
(四)突出抓好城区水利工作，推进城乡水利统筹协调发展。按照现有的财政管理体制和省级水利部门关于“区级水利建设投入以市级财政为主”的要求，市政府要在帮助向上争取项目的同时，切实加大对城区水利建设项目的投入力度。要按照“三城联创”的总体要求，科学制定河道建设规划。加快河道治理，当前尤其要抓紧对那些淤积严重、影响防洪安全的河道进行清淤疏浚，确保城市防洪安全。要按照城乡一体化原则，积极开展城郊农村特别是偏远地区农村饮水安全工程建设，大力推广节水灌溉技术，不断提高水资源利用效率。要加快城区小(二)型水库产权制度改革，明晰产权，明确责任主体，理顺管理体制。要认真落实市三届人大常委会第37次会议《关于十堰市城区河道建设与管理的审议意见》和《十堰市城区河道管理办法》的相关规定，进一步规范城区河道管理体制和综合协调机制，统筹规划城区防洪与水体景观建设。把城区河道建设成生态环保、休闲娱乐的亮点和风景线，不断增强城市灵性，提升城市品位。
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