城市新区建设的专题调研报告

时间：2020-11-03 12:31:36 调研报告我要投稿

2016年城市新区建设的专题调研报告

　　根据x届自治区政协第xx次主席会议精神，自治区政协组成以xx副主席为组长，由部分自治区政协委员，自治区政协提案委员会，民进广西区委，自治区发改委、财政厅、国土资源厅、住建厅，广西华蓝设计(集团)有限公司、邕江大学等单位参加的调研组，就加快推进我区城市新区建设进行专题调研，为自治区政协召开专题协商会做准备。本报告研究的新区是指各设区市政府主导建设的城市新区。调研组从今年3月开始相关工作，7月先后深入南宁、柳州、桂林、防城港、钦州等5个城市，广泛听取各城市及有关新区建设的意见和建议，了解这些城市新区建设的情况。与此同时，自治区政协与我区设区市政协联动，请各市政协就各自城市的新区建设情况开展调查研究，在调研基础上，有11个市政协提交了城市新区建设的调研报告，为调研组提供了重要参考资料。调研组还先后赴河北省石家庄市正定新区、云南省昆明市呈贡新区、天津市中新生态城考察了城市新区建设的做法和经验。在综合分析各方面情况的基础上，形成如下专题调研报告。

2016年城市新区建设的专题调研报告

　　一、我区城市新区建设的进展及主要特点

　　近年来，我区进入了城镇化快速发展的阶段。自治区党委、政府审时度势，作出了加快推进城镇化跨越发展的战略决策。2010年底，自治区党委、政府专门出台了《关于加快推进我区城镇化跨越发展的决定》及19个配套文件;在自治区城镇化发展“十二五”规划中，提出了“十二五”期间全区城镇化率年均增加2个百分点，在2015年达到50%左右的战略目标。

　　城市新区建设是加快推进城镇化进程的重要手段，是时代发展的必然要求。一是通过建设城市新区，可以拓展城市发展空间，改善城市功能布局，提高城市服务能力。二是通过建设城市新区，有利于调整优化老城区的产业结构，使城市的产业布局合理化。三是通过建设城市新区，优化规划布局，实现新城区居住、工作与休闲等功能的有机结合，发挥示范带动作用，推动老城区的更新改造。四是通过建设城市新区，可以塑造城市新形象，优化投资环境，形成城市发展的新经济增长点。总之，城市新区作为中心城市空间拓展、产业转型、功能完善、形象提升的核心载体，有序加快推进城市新区建设对提升我区城镇化质量和水平、保持经济平稳较快发展具有重要的战略意义。

　　为此，近年自治区提出加快南宁五象新区、柳州柳东新区、桂林临桂新区、北海海湾新城、钦州滨海新城等中心城市新区建设的战略要求。在自治区党委、政府的领导下，全区各设区市与自治区各有关部门协同配合、全力推进，我区城市新区建设取得了初步成效，呈现出明显的特点。

　　(一)明确了新区发展的战略定位

　　科学和鲜明的城市定位，可以正确指导政府活动、引导企业或居民活动、吸引外部资源和要素，最大限度地聚集资源，最优化地配置资源，最有效地转化资源，最有效地制定战略，最大化地占领目标市场，从而最有力地提升城市竞争力。各城市在新区建设之初，就注重创新个性化的城市形象，提出明确的战略定位。例如，南宁市将五象新区定位为中国—东盟自由贸易区的区域性物流基地、商贸基地、加工制造业基地，广西北部湾经济区的总部基地，南宁市新的行政、信息、文体、商业商务中心，具有秀丽岭南风光、浓郁民族风情、鲜明时代风貌的现代化宜居城区;柳州市将柳东新区定位为汽车城;桂林市将临桂新区定位为旅游城。

　　(二)基本完成了新区主要规划设计的编制

　　南宁、柳州、桂林、钦州、防城港等城市邀请知名设计机构参与了新区的概念性规划、总体规划、主要片区的控规及重点地段的城市设计的编制，形成一批具有科学性、前瞻性和操作性均较强的优秀规划成果，为新区发展与建设提供了很好的指导和管理依据。

　　(三)积极探索新区建设筹资路子，初步建立了城建投融资机制

　　新区建设面临最大的难题是建设资金不足。各城市新区改变以往城市建设由政府大包大揽的做法，着力改革创新，树立经营城市的理念，通过建立投资平台的模式，按照企业化经营的理念，探索建立“政府主导、市场化运作、企业化经营”的城建投融资体制。各市政府相继组建和规范城建投融资公司，注入资本金，政府控制土地一级市场，通过城投公司统一开发经营，获取收益还本付息，实现市场运作, 由其承担开发、建设融资、经营新区的任务，使其成为城市基础设施建设投资的主体和龙头，并坚持市政基础设施、公共服务设施与景观环境设施先行，取得了阶段性成果。例如，柳州柳东新区以东城投资公司为主体，积极将融资范围扩大至政策性银行和非银行金融机构，通过银行贷款、土地一级开发合作、BT项目合作及争取各级政府性资金支持，2011年全年落实到位资金41.2亿元，并带动大量社会资金投向柳东新区，全年固定资产投资完成259亿元，同比增长63.8%。目前新区整体骨架与形象初步显现。

　　同时，各市也注意吸引民间资本和社会资金参与城市基础设施建设。例如，南宁市五象新区在基础设施建设中重视运用BOT、BT模式，出台《南宁市市政基础设施BT项目管理办法》，积极破解融资难题。目前新区“三横三纵”路网格局基本形成，广西体育中心主体育场、南宁保税物流中心等已投入使用和运行。

　　(四)以项目建设为抓手，为新区发展提供产业支撑

　　新区开发和经济发展坚持以政府为主导，充分利用市场力量和民间资本，提高新区建设的参与度，各新区积极组织招商引资，引进了大批产业项目与地产项目，新区的经济结构和生产方式多元化。

　　南宁五象新区提出重点通过广西文化产业城、广西体育产业城、台湾健康产业城、“六馆三街”、总部基地、中国—东盟国际物流基地、龙象谷项目等七大板块带活新区，中国联通南宁总部基地、广西文化产业城中国东盟创意乐园(锦园)项目等一批重大项目建设取得了进展。

　　柳东新区坚持“产业驱动、教育驱动、环境驱动和创新驱动”,综合发展汽车整车及零部件制造产业、装备制造业、高新技术产业、新兴战略产业以及生产性服务产业等综合产业，新区2011年招商引资内资完成约86亿元，外资完成8320万美元，至今已有上汽通用五菱、东风柳汽、玲珑轮胎、玉柴发动机、重庆工业园、正菱工业园、东岸门户区金融中心等大批重大项目进驻，使新区成为了新兴产业的聚集地。

　　钦州滨海新区积极引进中国交通建设股份有限公司、天津滨海发展投资控股有限公司、广东光大企业集团有限公司、广西高速公路投资有限公司、广西五洲交通股份有限公司等实力较强的公司作为新区建设的战略合作伙伴，并积极与韩国驻华大使馆、国家体育总局水上运动管理中心、奥林匹克文化发展中心、奥特莱斯(中国)有限股份公司、深圳华侨城股份有限公司、自治区体育局等单位对接，推进运动休闲、商贸旅游、文化娱乐、创意研发产业等功能性项目合作发展。通过主动引入有实力的企业，滨海新区同时也植入了先进的管理运作模式，为新区高水准、持续化发展奠定了基础。

　　(五)出台加快新区建设相关政策措施

　　新区建设是一项综合的社会系统工程，需要一系列相关政策的综合引导和推动。2010年底，自治区政府出台了关于加快推进产业园区与城市新区互动发展的意见，规定在土地使用、财政支持、信贷支持、企业准入、人才引进等方面对新区给予支持。南宁、柳州、桂林市委、市政府等先后出台了支持新区建设的文件，国土资源厅出台关于支持南宁市五象新区开发建设的若干意见，从多方面提高国土资源部门对五象新区开发建设的保障能力。

　　(六)部分城市新区设立了专门机构

　　柳州、桂林、钦州、玉林等城市设立了新区管委会。柳州市构建起了柳东新区、柳州国家高新区、广西柳州汽车城“三位一体”的管理模式以及“112+1”的组织架构，通过实行封闭式管理、明确下放市直部门及垂直部门派出机构管理权限、开通“柳东新区项目审批绿色通道”等特区式管理举措，有力助推了柳东新区的建设。

　　目前，我区各城市新区建设初显规模，城市框架初步形成，综合服务体系逐步建立，产业集聚效应开始显现，为加快推进新区建设奠定了良好基础。

　　二、我区城市新区建设面临的主要困难与问题

　　近年来，虽然我区城市新区规划与建设工作取得了一定的成绩，但也存在一些问题和不足。

　　(一)新区发展理念有待完善

　　1.部分新区公共服务配套工程“重视大配套，忽视小配套”。在城市新区建设过程中，比较重视大型公建的配置，对邻里中心、市场、中小学、幼儿园、卫生设施、小区供水、供电等民生类公共服务设施和市政公用设施投入与配套相对滞后，影响了新区人气集聚。

　　2.城市新区建设不同程度的存在产业支撑不足的问题。有的新区虽然也在规划中提到工业等产业发展问题，但缺乏具体的措施和足够的项目来保障。有的新区或者过多强调政府公共产品的支撑作用，市场运作的产业项目不足，或者主要以普通房地产作为新区建设的产业支撑。值得注意的是一些新区的房地产项目成交量并不乐观，空置率较高。

　　3.设施工程“重地表，轻地下”现象仍很突出。因协调建设机制缺乏、资金占用量太大，部分城市新区对地下管线综合管廊与地下空间只进行了过渡性安排或不予考虑。这就给未来的城市新区留下了“逢雨必涝、逢雨必瘫”以及“拉链马路”的隐患。

　　形成上述问题的原因是：缺乏新区建设经验，对国内外城市新区建设的经验教训研究借鉴不够;对新区建设的发展思路、措施和可能存在的问题研究论证不够;涉及地下工程规划和行政协调不够，缺乏相关的政策和法规对各部门加以规范和约束等。

　　(二)部分新区规划不够完善，品质有待提升

　　有的城市新区对地域自然特色与历史文化特色的研究吸纳不够，缺乏对新区天际线、新区色彩、空间形态、建筑形体与立面以及开发强度的整体控制，一些建筑物单个看来似乎问题不大，但从整体上看则显得杂乱无章，建筑群体空间整体协调性较差，缺乏美感与特色。

　　有的城市新区生态化建设尚停留在绿地水系层面，对人行过街系统、绿道网、慢行交通、雨水收集系统等的考虑和建设不够，对绿色节能与智能化建筑也缺乏探索与实践。

　　上述问题形成的原因在于：缺乏城市设计和相应的实施管理措施;缺乏对城市历史文化和地域特色的研究;新区建设和管理机构中专业人才不足;规划设计审批和决策欠科学;缺乏对新区规划建设与管理的评估标准和评估机制等。

　　(三)城市新区建设所需资金缺口巨大

　　城市新区建设需要的资金量很大。据不完全统计，各地级市今年上半年仅静态计算的资金缺口在200～250亿元之间，从动态测算的缺口资金更是巨大。资金困难原因：

　　1.从“开源”的方面看。一是我区各级财政收入水平较低，可用于城市新区建设极为有限。二是城市投融资平台建立时间短，实力不强，加之近年来国家对融资平台贷款实行严格管控，融资形势更加严峻。三是由于金融市场发育不全，直接融资市场规模较小，利用资本市场直接融资难度大。四是由于引导民间资本的政策落实不到位，办法和措施相对单一，民间资本参与投资城市基础建设的动力不足。

　　2.从“节流”的方面看。一是建设模式相对落后，如设计与施工可实行工程总承包的项目却分解为许多项目分头进行招标，造成设计、采购、施工等方面互相脱节，摩擦增多、时间拖延、资金流失、投资浪费，增加了建设成本和发展的.机会成本。二是由于建设项目成本意识不强、投资控制不当造成不必要的资金浪费。三是由于缺乏整体的筹融资及还款规划、摊子铺得过大、建设项目时序安排不当，产生了不少无谓的资金需求。

　　(四)新增建设用地指标不足，供需矛盾突出

　　我区这一轮城市新区建设基本处在启动阶段，设施类项目与龙头企业项目进驻比较集中，普遍反映需要大规模增加建设用地指标或需要调整土地利用规划，但情况各有差异。南宁市五象新区用地需求大、建设任务紧，而单列计划难以保障项目用地;桂林希望在旅游产业用地获得政策支持，满足大量项目落地的需求;钦州、防城港两市则希望增加新增建设用地指标满足农民安置回建的用地需求。

　　新区用地供需矛盾突出除了供给指标总量紧张的原因外，也有一些新区用地不合理、浪费指标的问题。比如存在城市建设用地批而未征和征而未用现象;存在为了完成招商引资目标而一味迎合企业用地需求，导致土地资源粗放利用、指标滥用;存在闲置土地处理不力而长期闲置，导致土地利用效率低下或指标浪费等。

　　(五)征地拆迁难，回建安置滞后，影响项目推进

　　拆迁征地工作是所有新区面临的最突出难题，尽管各城市也不断完善政策、创新征地工作方式、全力以赴开展征拆工作，也取得了一定的成效，但征拆工作仍困难重重。

　　拆迁难主要原因：一是部分城市项目用地征地拆迁历史遗留问题多，矛盾突出。二是部分地方确实存在补偿标准明显偏低的问题，导致拆迁户抵触情绪很大。三是部分回建安置难落实、安置专项经费难以保障，造成农民回建安置工作相对滞后。四是部分新区处理违法占地、违法建设处理不力，甚至有拆迁敛财的情况。

　　(六)新区建设管理体制机制尚不完善，执行力有待加强

　　1.管理体制机制不顺。除了少部分城市新区成立管委会以外，其他城市只成立了指挥部，由于指挥部只是一个过渡性机构，既不是行政区也不是注册独立的经济实体，法律地位不明确，其内设各部门工作人员，也都是临时抽调;有的城市尽管由相关部门在新区设立了派出机构，接受部门和新区的双重领导，但实际上有些可以放权的市级权限落实不到位，影响新区开发建设工作效率;有的城市新区还涉及多个县级行政区，在管理中牵涉到事权、财权的划分，各方关系需要进一步理顺。

　　2.城市新区建设获得相关专业、政策等方面的指导不够。城市新区建设需要十分广泛的专业和政策知识，但大多数城市推进新区建设时主要依托主管部门和涉及单位，所获得专业知识和政策信息的渠道相对单一，未能很好地整合各方面的资源，更好地促进新区建设。

　　三、加快推进我区城市新区建设的建议

　　(一)进一步完善新区发展理念

　　1.坚持以人为本的发展理念。人是城市的核心，是城市建设和发展的终极服务对象，所以在新区建设中要始终坚持以人为本的核心价值取向，宜居宜业，宜商宜游，实现人与自然、人与城市、城市与自然的和谐共生，城市化与现代文明的交融与协调。在总体布局上，要按照混合功能的要求，注重统筹兼顾、系统思考，合理安排产业发展、政务办公、金融商贸、社会事业、生态休闲、旅游度假、生活居住等项目规划，使居住在新区的居民就业和生活能就近解决。

　　2.加快新区公共服务设施和市政基础设施建设。要把与民众生活息息相关的教育、医疗卫生、文化、体育、公园、绿地等公共服务设施的建设摆在重要位置，重视邻里单位的建设，优先、适时建设幼儿园、中小学校、菜市、医院等关系民生的配套工程。加快新区供水工程和水质保障设施建设。完善城市排水系统，开展雨水初期径流污染治理工作，优化雨水调蓄和综合利用，逐步提高雨水设计重现期标准。统筹协调各类地下工程管线规划、建设和管理，避免城市道路反复开挖。新建、改建、扩建城市道路时配套建设地下公共管沟。应尽快研究并出台有关法规，切实保证新区地下管线与地下空间能统一规划、统一建设、统一管理，并统一协调各管线单位的权利与义务。

　　3.推行低碳绿色新区发展模式。倡导绿色交通，做好新区绿道网、步行系统、绿色能源系统及智能化、生态化社区等规划与建设，推广绿色节能建筑与设施，搞好节能减排和可再生能源利用，尽可能减少新区发展对自然环境的破坏，提高资源再生和综合利用水平，走可持续发展的新型城市化道路。

　　(二)切实重视城市设计，加强规划管控

　　1.自治区住建部门应对城市风貌研究和城市设计给予引导和支持。建议自治区政府出台城市设计指导意见，规范城市设计编制。对其优秀成果组织评审，并给予奖励，促进新区城市设计水平和空间形态质量水平的提高。

　　2.各个城市应该组织城市风貌特色的研究，组织编制完成总体规划和详细规划层面的城市设计。出台城市设计方面的管理政策和措施，例如将城市设计控制要素纳入规划设计条件进行管理等，使城市设计具有严肃性、权威性与延续性。

　　3.要完善新区规划管控机制。充分发挥专家作用，推动公众参与，提高规划设计和管理决策水平。制定和修订规划要突出前瞻性。用世界的眼光、超前的思维、全局的观念来编制和修订规划，把规划项目真正编制成精品。要建立完善新区规划管理机制，加强规划管理，规划一经批准，任何单位和个人未经过法定程序都无权变更，切实维护城市规划的严肃性和权威性。尤其要加强对城边村、城中村的规划管理，引导其有序发展与建设。

　　(三)坚持产城互动的原则，使新区成为先进生产力的重要实践区

　　城市新区在不同的城市承担不同的城市功能，在产业发展上也有相应的分工，建议各城市新区在既有的产业安排基础上，根据城市自身条件和基础，有侧重地发展一批新兴产业，使新区成为先进生产力的重要实践区。

　　在工业基础较好的城市，可以考虑在新区集聚培育先进装备制造、医药、新材料、新能源、节能环保和新一代信息技术等新兴产业和高新技术产业，并结合工业发展特点设立综合的或专业的科技研发中心，使得新区能参与国际、国内产业高端竞争和占据价值链高端环节。

　　在商贸服务业发展条件较好的城市新区要着力提升现代服务业，以国际化、现代化、信息化、知识化和高端化为取向，使知识、技术和创新成为城市新区服务业发展的核心要素和根本驱动力。不同城市新区结合城市定位与辐射能力，大力发展面向国际或区域、城市的信息服务、金融服务、中介咨询服务、教育服务、会展服务、流通服务、外包服务、旅游服务等产业，推进商业模式创新。

　　各城市新区应结合自身实际大力发展文化产业，例如文化娱乐演艺和美术工艺品产业、新闻出版产业、广播影视和动漫产业、文博和会展节庆业、创意设计和广告业、网络和休闲软件游戏等新兴文化产业等，使得新区成为相应区域或城市的文化先发基地。

　　(四)着力解决妨碍新区建设的资金、土地等瓶颈问题

　　1.促进投资主体的多元化，努力化解资金困难

　　一是要发挥财政在新区建设中的引领作用。参照工业园区扶持资金模式，单列城市新区扶持资金，结合分级管理以及开发建设评估机制，对新区基础设施、公共服务设施与市政公用设施进行差别化扶持或奖励。

　　二是投融资手段多元化。全力支持符合条件的投融资平台公司开展企业债券、中期票据、短期融资券、信托融资、股权融资等多元化多渠道融资工作，鼓励发展私募基金等新型金融工具，推进私募债券业务试点工作。

　　三是大力引导社会资金参与新区开发建设。全面落实国发〔2010〕13号文件精神，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。适度增加政府性引导资金，充分发挥政府性引导资金“杠杆”作用，完善对进入微利或非营利市政公用事业领域的民间资本的激励和补贴机制，引导社会资金积极参与新区建设。进一步完善社会资本参与新区建设的财政、土地、规划、征地拆迁等相关配套政策，不断优化民间投资环境。

　　四是全面抓好融资规划和资金运筹管理。各城市新区可邀请专业机构做好开发建设投融资规划和计划，做好项目策划与统筹安排，坚持量力而行、滚动开发，做到成熟一片，推进一片，条件未成熟区域和项目不要盲目拓展与仓促上马，要做好空间预留，避免资金浪费。加强对项目的策划和论证工作，合理确定项目的性质规模、投资建设和运营管理模式，提高项目决策的水平。

　　五是积极探索和全面推进多元投融资建设开发模式。推广BT、BOT、BOOT与BOO模式，积极探索并推进工程总承包建设模式(EPC)。学习和借鉴国内新区投资、建设和运营经验，引进运营成功的城市新区平台公司参与新区建设运营。

　　2.采取多重措施综合解决用地指标紧张的问题

　　一是充分用好用活征转分离、只征不转、区位调整(空间置换)、盘活存量等政策，高效利用有限的用地指标，支持有条件的城市大力开展低丘缓坡综合开发，提高集约节约用地水平。

　　二是完善城市新区内重大项目、特殊项目用地指标单独会商、决策机制以及项目用地检查机制和责任机制，避免产生土地闲置与盲目扩张。

　　三是积极配合有关城市向国家相关部委争取支持，解决土地利用规划调整、旅游产业用地以及历史遗留等问题，使新区建设项目及时报批。

　　(五)坚持城乡统筹，妥善推进征地拆迁与回建安置工作

　　1.吸纳区内外好的做法和经验，完善自治区及市级对新区征地拆迁及安置的有关办法与机制，切实优先做好安置回建与就业安置的工作，研究制定解决特殊拆迁对象的有关办法;建立自治区层面对城市新区征拆安置工作奖励机制，按安置情况及满意程度分类分级进行征拆经费奖励。

　　2.各城市要积极借鉴宅基地换房、土地换社保、集体用地全部土地国有化、引进开发商参与三产开发与回建安置建设、农村集体经济组织或以土地折款入股等成功做法，并将拆迁安置用地与保障性用房指标等同对待、优先保障。

　　3.积极研究探索利用农民安置用地建设公租房的可能性和做法，争取进行试点，为被拆迁农民探索建立新的收入来源，也为缓解地方保障房资金压力探索新的路径。

　　4.加强对征拆后社会主义新农村或新社区的引导与扶持，同时加强待征拆区域村庄的规划建设管理，既要一定程度满足当前未拆迁村庄农民生活改善的合理诉求，又要严格打击各类违法抢建抢栽、套取补偿款的行为。

　　(六)创新城市新区管理机制

　　1.在自治区层面成立城市新区建设专家指导委员会。在自治区加快推进城镇化跨越发展领导小组之下，设立城市新区建设指导委员会，作为非常设咨询性机构，组成人员包括相关部门领导，区内外城市规划、城市设计、建设、经济、社会、法律等各方面专家。该指导委员会主要职能是对广西各地的城市新区建设规划设计方案、建设模式和效果进行分析、评估，为领导决策提供咨询性意见。

　　2.设立新区管委会，创新管理机制。新区管理委员会，作为市政府的派出机构，主要职责是制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等，凡可以下放的市级管理权限应下放给新区。

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