2016年关于加快新城区建设推动大城市发展的调研报告
根据市政协“加快新区建设,推动大城市发展”调研安排,市政协副主席xx一行就xx区新区建设情况开展调研。先后实地视察了荆北新区、城南开发区、临港工业新城、华中农高区、海子湖生态文化旅游区等，听取了各城区建设情况汇报。现将有关调研情况汇报如下：
一、基本情况
按照市委、市政府“兴城壮腰、建设大城市”的战略部署，xx区以古城为核心，加快推进古城周边城北片区(荆北新区和207∕318国道片区)、城南片区(城南开发区)、西南片区(临港工业新城)和华中农高区、海子湖生态文化旅游区建设，“3+2”新区建设发展格局初具雏形。
(一)荆北新区。荆北新区发展定位是“楚都新韵、陆港水城”，以旅游集散、现代服务、特色居住、商贸物流、文化创意为主要城市功能，投资主体为市政府和中房集团合资组建的xx市楚天置业有限公司。编制完成了新区控制性详细规划，土地开发完成后可提供用地1836亩，土地一级开发计划投资30亿。成功引进绿地集团、红星美凯龙等行业龙头企业。目前，绿地项目一期建设进展顺利，红星美凯龙、xx中学新校区、xx医院医疗中心及客运枢纽中心部分项目的土地征迁工作已近尾声，即将全面动工。下阶段将启动凤鸣大道、刘家台路、楚源路拓宽工程。
(二)城南开发区。作为省级经济开发区，致力于打造国家级生态型石油机械制造基地、两湖平原新型建材基地、华中地区照明电器科技产业基地、华中地区农产品深加工基地，编制完成了总规、控制性详规及道路、供电、给排水等专项规划。截至目前，新签约项目22个，其中过亿元项目10个，在谈项目17个，完成到位资金27.9亿元;新开工和续建项目17个，新投产项目4个，预计今年在建项目可达30个，建成投产项目20个。启动了园区道路补板维修、华中照明产业园供水管网建设、学堂洲排水管网疏通及电力增容等基础设施建设工程，累计投资1000多万元。
(三)临港工业新城。立足“港口+城市+产业”的港区城一体化发展模式，编制完成了新城建设规划，依托长江及江汉运河，重点发展装备制造、农产品加工、照明工业、战略新兴产业、现代物流。截至目前，新城完成土地征收2584亩，基本保证了项目用地安置需要。成功引进卓尔城、中纺油脂、湘商食品、宏昌集团等项目。湖北长江产业投资有限公司采用BT建设方式开展新城基础设施建设，新港大道、曲江路、九阳大道南延、新垸大道已全线开工，完成吹砂填塘约1000万立方米。
(四)华中农高区。规划总体定位为国家级农业高新技术开发区，功能发展定位为农业高新产业集聚区，“四化”同步生态城，投资主体为市政府与省联投集团合资组建的华中农高投资有限公司。农高区总体规划正在报请省政府审批，控制性详规和各专项规划正在编制。农高投与太湖港农场、纪南镇三红村签订了核心区征地协议，其中太湖港农场已完成征地面积1727亩。成功洽谈华中淡水产品交易市场、荆楚种业、荆楚风情镇等一批入园项目，即将启动太湖大道和农高大道建设。
(五)海子湖生态文化旅游区。海子湖生态文化旅游区发展定位为中国南方大遗址保护示范区、国家级文化产业示范园区、鄂西生态文化旅游圈示范区和国内外知名的旅游目的地。编制完成了新区总体规划，正在编制控制性详规和各专项规划。围绕文化旅游策划了16个重点项目，正在向国内30强文化集团推介招商，其中成功引进曲江文化集团5A级旅游景区项目、鸡公山单元片区开发项目。完成楚都大道和雨台大道的规划设计，启动了凤凰大道和环湖大道的规划设计，预计年内可完成楚都大道南段3.1公里道路基础工程建设。下一步将尽快成立xx海子湖投资发展公司，承担新区基础设施、投融资和土地收储工作。
二、主要问题
(一)规划严重滞后。当前，xx区新区建设大多已超出中心城区102.5平方公里规划范围，由于没有新的200平方公里的城市总体规划作指导，各新区规划各行其是，水、电、气、路、线、网、库等专项规划各自独立，基础设施建设对接不畅，重复建设现象时有发生，因项目建设而反复调整规划的现象较为普遍。
(二)功能分区不明显。xx区新区建设四面开花，在建新区5个，建设时序不明确，建设重点不突出。绝大部分新区功能定位过多，主导产业界定同质化，特色不明显，缺乏强有力的产业支撑。
(三)政策推力不足。旧城改造过程中，没有具体的古城人口疏散政策和明确的城中村改造方案，古城人口疏散停滞不前，还建房建设进展缓慢。新区建设中，存在城乡土地征收安置补偿标准不统一、新区国有土地使用权出让收益分配政策差别以及失地农民安置、社会保障政策不完善等实际问题，在一定程度上影响了新区建设。
(四)责权利不相匹配。新区建设管理体制各不相同，有的是市政府主导，如荆北新区、城南开发区、海子湖新区;有的是区政府主导，如临港工业新城;有的是省里主导，如华中农高区。新区只有管委会或指挥部层面的机构，新区公共服务、社会管理等各项职能，以及各项事务协调和建设都依靠市区两级政府，责权利不相匹配。
三、几点建议
(一)以规划为引领，构建明晰的城市空间布局。规划是城市建设和发展的基本依据，要紧紧抓住规划这个龙头，充分发挥规划的统筹作用，妥善整合好空间布局。
一是拉开城市建设框架。尽快修编xx市城市总体规划，划定中心城区200平方公里建筑土地面积范围，把xx古城的保护和利用作为大城市建设的核心，高标准、高起点编制新的城区总体规划，科学规划产业空间，超前考虑生态空间，合理安排土地空间，为xx区区域发展提供科学指导。
二是实行规划无缝对接。要加强各类规划之间的衔接，做好xx区城镇规划、土地利用规划、产业发展规划及国民经济社会发展规划间的协调，也要统筹考虑总体规划与新区规划、控制性详细规划、各专项规划的相互配套，明确基础设施、公共服务设施的发展布局，确保给排水、电力、通讯、燃气、交通等基础设施建设对接。
三是坚持规划引导项目建设。赋予新区规划应有的法律效力，城市建设和管理的方方面面都应服从规划、裁定于规划，确保一张蓝图管到底、建到底，决不能因为领导意志和特事特办各义随意调整。对于确需调整的，必须科学论证，按法定程序审批。
四是力求规划建设上品位。在城市建设上要彰显高端品质，重视城市空间形象的塑造，避免千城一面。新区规划建设大到重点路段、重要节点的街景设计及沿街建筑色彩、高度等，小到店面招牌、公交站台、道路绿化等设计样式、位置、尺寸，都要通过精细规划，保证空间布局的整体性、环境设计的'科学性，美化新区形象，体现城市文化特色，并与区域功能相协调。
(二)突显功能定位，形成强有力的产业支撑。产业是新区发展的动力源泉。要立足当地要素禀赋、产业基础、发展潜力，进行差异化功能定位，避免新区建设投资重叠。以新区功能定位为指导，分阶段制定产业发展规划，坚持产业带动，有计划地着力培植核心产业，形成具有一定竞争优势、能够持续支撑新区经济发展的产业格局。在产业重点上，要根据新区的发展现状、资源禀赋和环境承载能力、划分不区的发展区域，突出特色分明的区域和产业发展方向，找准主攻方向，重点扶持1至2个有比较优势的主导产业发展，顺应产业园区化发展趋势，尽快膨胀产业规模，培育产业链，大力发展各类专业园、特色园，通过大量产业关联密切及相关配套企业的集聚，努力形成具有竞争优势的产业集聚效应。在产业发展上，坚持项目立区，突出重大项目带动，集中精力招大引强，做大做强骨干企业，依托1至2个重点项目落地建设和壮大发展，辐射拉动新区产业发展。在设立专业园区基础上，针对新区主导产业搭建引进产业发展必需的设计中心、检测中心、仓储中心、营销网络等中介服务机构，使产业由单纯的制造环节向产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经营、终端零售等高附加值环节进行转移延伸，形成完整的产业链。同时，鉴于人力、物力、财力有限，新区建设不宜全面铺开。合理安排各新区建设时序，分清先后缓急，优先选择1至2个新区重点开发建设。
(三)秉承经营城市理念，创新建设体制机制。新区建设要积极探索市场化运作模式，运用营销理念，整合城市资源，实现城市个性化价值最大化。
一是明确市场主体。学习借鉴“管委会+公司”的运营模式，强化新区建设平台市场化运作，绕开政策壁垒，充分借助企业在融资、经营上的优势，成立以管委会为大股东的开发公司，凭借企业的法人主体地位进行融资开发，推动新区开发模式由行政主导向市场主导转变。
二是创新管理体制。随着新区建设发展的深入，应该按照管理结构扁平化、管理重心下移的发展方向，做实区域管理机构，除重大事项报请党委政府决策外，由新区管委会全权负责区域开发建设、社会管理等工作，实行人财物、责权利相统一的管理制度。简政放权，将土地招拍挂、项目审批等决策和管理权限下放，简化审批程序，实行新区有限自治。简政集权，管委会设立国土、公安、规划等部门派出机构，实行一栋楼办公、一站式服务集中管理模式。
三是强化政策扶持力度。做好与周边同类新区建设政策的综合对比研究，考虑到新区建设急需强力推进，在与周边同类新区竞争中赢得先机的现实需要，新区建设政策要更优惠、更有含金量和吸引力。在土地收益上，要明确市区两级财政收益分成比例，考虑到区政府土地征迁及基础设施建设压力大，新区建设起步阶段土地出让收益可按比例分成返还区政府，用于继续扶持新区建设。在土地征收上，要统一城乡土地征收安置补偿政策标准，不搞地区差别。在保障失地群众利益上，要对还建房建设用地指标、项目审批开通绿色通道、特事特办，加快还建房建设步伐。建设农村新社区，变村为社区，变村民为居民。同时，出台失地村民就业、养老、医保身份转换等配套政策，参照城市居民待遇，统筹城乡社会保障均等化，积极探索留地安置，有效疏导就业。
四是盘活现有资源。合理利用存量土地，通过新农村建设、城中村改造等，挖掘城市建设用地潜力。争取更多的新区建设项目挤进省和国家盘子，城乡建设土地增减挂钩试点、土地整理等项目也尽量安排到新区;实行城市土地综合开发，成片争取规模化用地指标，统一规划、统一收储、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理，将重点项目与周边关联配套项目进行捆绑和资源整合，通过基础设施和重点项目建设提升区域价值，开展招牌挂售地，改变分割地块简单出售的传统开发方式。多渠道筹资，向上积极争取，借助棚户区改造、新农村建设、大交通建设等争取国家、省里专项资金，积累新区建设资金;利用城市资产，做好新区建设投入自身挖掘，对城市道路、桥梁、公交、园林等设施的开发权、冠名权、使用权进行招拍挂;大力吸引社会资本，按照“谁开发、谁建设、谁受益、谁管理”的原则，将城市土地、基础设施、公共服务设施、无形资产以及城市其他资源等作为商品，重新组织和优化配置后推向市场，加强合资合作、利益分成。
(四)坚持旧城改造与新区开发相结合。旧城改造与新区开发是城市发展的两个经常性内在动因，要通过旧城不断改造和新区不断开发的互动建设，实现城市规模的逐步扩大和质量的逐步提高。xx区要将古城保护与新区开发相结合，实现新老城区建设与改造的相互促进、和谐统一。一方面，抓紧实施古城保护。xx古城拥有深厚的历史文化底蕴和丰富的旅游资源，具有得天独厚的发展优势。为此，要尽快启动古城保护和人口疏散工作，明确具体可操作的古城疏散政策和城中村改造方案，缓解和转移古城功能，为古城文化旅游开发奠定基础，为新区建设集聚人气和商气。当前，受国家政策限制，可先行搬迁学校、医院、银行、事业单位及公租房、棚户区、危房等，后期采取产权置换的方式搬迁行政机关单位。另一方面，加快新区建设步伐。通过完善新区基础设施及配套服务建设，提升新区综合承载力;出台就业、教育、医疗等方面的鼓励政策，吸引产业和劳动力向新区聚集，改善古城环境和产业结构。
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