论公有公共设施致害的国家赔偿
内容摘要: 关于公有公共设施致害的赔偿问题，大多数国家和地区都将其纳入国家赔偿的范围。我国2010年《国家赔偿法》的修改却仍未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，相关赔偿问题仍接受民法的调整。但从公有公共设施致害的行为性质来看，单纯适用民事赔偿，而排除在国家赔偿的范围之外存在诸多缺陷。公有公共设施致害赔偿应当定性为国家赔偿。将其纳入国家赔偿范围，可以弥补民法适用上的局限性，适应公共服务理论的需要，利于保障公民合法权益，在我国也具有可行性。属于国家赔偿范围的公有公共设施应当采取广义理解。公有公共设施致害的国家赔偿适用无过错责任归责原则，其应具有下述三个构成要件：公有公共设施设置或者管理存在瑕疵;有实际损害事实存在;公有公共设施设置或者管理瑕疵与损害结果之间存在因果关系。
关键词: 公有公共设施;致害赔偿;国家赔偿
一、问题的缘起
2013年3月22日长沙暴雨，21岁女孩杨丽君路过天心区凃家冲赤黄路时，不幸坠入一个没有井盖的深井，随即被从下水道中冲走。5月19日，她的尸体在岳阳市湘江湘阴段被发现。其后，杨丽君的父母获得天心区政府相关职能部门人道主义救助金72万元。此事经媒体报道后，在对死者及家属表达同情的同时，这72万元的人道主义救助金却引起了社会的广泛质疑。
通常来说，人道主义援助，又被称为人道主义救援，主要是国家或公益组织，根据人道主义原则向受助者提供物资等方面的支援，其目的是为了拯救受助者的生命，缓解其不幸状况，以及维护人类尊严。政府发放人道主义救助金对于高效快速解决突发事件、安抚行政相对人起着重要作用，表现了政府的人道主义关怀。但是政府给付这类人道主义救助金的行为难免会让人产生疑惑：人道主义救助金发放的标准和程序是什么?如果政府不存在责任，如此高额人道主义救助金的发放似乎有政府随意处分纳税人的钱来承担一种道德义务之嫌。
与发放人道主义救助金行为相关的行政行为类型主要是行政给付。行政给付，亦成行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力情况下，依据在公民下岗、事业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。[1]行政给付行为不仅是国家职权的行使，也是与我国《宪法》第45条中关于公民获得物质帮助权相对应的国家职责的体现。在法治国家下，受到依法行政原则的制约，行政机关的行为要受法的约束，行政给付行为应当依法作出，而且也应当符合公平、公正原则的要求。天心区政府及其相关职能部门发放的72万元人道主义救助金的行为并没有相关法律规范的依据，不属于行政给付行为。
政府对于人道主义救助金的发放，若是出于关怀和怜悯受助人，属于道德层面的问题，则不应当运用法律强制力进行约束。如果政府不给付救助金，亦不必承担法律责任，但人道主义救助金也不属于行政给付，没有相关法律的规范，这种情况下受害人的权利如何保障呢?这就需要回归事件本身去反思：杨丽君生命权遭受侵害，谁应当承担法律责任?这起事件中，虽然是由于连降暴雨，下水道井盖被水冲开，直接导致悲剧的发生，但是究其实质原因，还是因为作为公有公共设施的下水道在设计和管理方面均存在瑕疵，才致使他人受害最终酿成悲剧。公有公共设施致害必须赔偿无论是国外还是国内，都已经成为学界共识。但目前在我国对于公有公共设施致害的应属民事赔偿，还是应属国家赔偿，具体由谁来承担赔偿责任等问题还存在较大争议。笔者赞同将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围。但是公有公共设施如何理解、为何要将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围、公有公共设施致害赔偿的归责原则应如何选择以及公有公共设施致害国家赔偿的构成要件有哪些等，都是需要探讨的问题。
二、我国公有公共设施致害赔偿的现状
(一) 公有公共设施致害的民事赔偿
公有公共设施这一表述，源于我国台湾地区的立法，台湾地区 1981年实行的“国家赔偿法”第 3 条规定:“公有公共设施因设置或者管理有欠缺，致人民生命、身体或者财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”但是，何谓公有公共设施，法律本身并没有做出明确解释。在外国行政法中，与公有公共设施概念大致相对应的主要有德国、日本的“公法营造物”，法国的“公共工程”、“公共建筑物”、以及“公物”等，但内涵又不尽相同。
对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法也不尽相同。有的国家将其直接纳入国家赔偿法的范围，如日本、韩国和我国台湾地区。也有的国家虽未在国家赔偿法中明确规定，但是在其他相关法律和判例中确立了公有公共设施致害的国家赔偿责任，如法国、英国和美国。根据我国现行《国家赔偿法》的规定，公有公共设施致害并未纳入国家赔偿的范围。所以我国公有公共设施致害主要适用民事赔偿。
我国公有公共设施致害民事赔偿的相关规定，从现有立法来看，主要分为一般法和特别法两类。一般法规定主要是《民法通则》第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的情形除外。” 对于该条内容，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条还做出了相关补充规定。[2]另外，《侵权责任法》也在第十一章专门做了物件损害责任的相关规定。特别法规定主要是散见于各部单行法之中。例如我国《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。美国、德国的联邦邮政、联邦铁路也都适用特别赔偿规则。
(二) 公有公共设施致害国家赔偿的缺位
我国的《国家赔偿法》颁布于 1994 年，分别在2010年和2012年做过两次修改。但无论是《国家赔偿法》的制定之初，还是后面的两次修改均未将公有公共设施纳入国家赔偿的范围。