生物质能发电产业发展政策的国际经验及借鉴

生物质能发电产业发展政策的国际经验及借鉴

　　生物质能发电产业发展政策的国际经验及借鉴

　　[摘　要]在全球金融危机和气候异常的背景下，走低碳经济道路已经成为各国发展经济的必然选择。

　　生物质能发电产业作为发展低碳经济的重要途径之一，可以有效缓解能源压力、改善能源结构，已经引起了世界各国的高度重视。

　　欧盟、美国等发达国家都走在了该产业的前列。

　　而我国的生物质能发电产业起步较晚，技术落后，各项相关政策还很不完善。

　　处于发展的初期，因此，借鉴国外生物质能发电产业的发展政策具有重要的现实意义。

　　通过系统总结世界各国的生物质能发电产业发展政策和成功经验，结合我国的发展现状，为我国生物质能发电产业的政策制定提供借鉴。

　　[关键词]生物质能发电;总量目标制度;定价制度;费用分摊机制;财税政策

　　低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济发展模式，是实现经济可持续发展的必由之路。

　　发展低碳经济正成为世界各国寻求经济复苏、实现可持续发展的重要战略选择。

　　我国政府近年来把发展低碳经济作为经济复苏和新一轮经济增长的重要引擎，这不仅是应对全球气候变暖、体现大国责任的举措，也是解决能源瓶颈、消除环境污染、提升产业结构的一大契机。

　　作为低碳产业重要组成部分的生物质能发电产业，其发展对我国实现能源和经济结构升级具有重要战略意义。

　　然而，目前在我国，作为生物质能发电产业主体的生物质能发电企业一直处于亏损经营，这不仅不利于激发投资者投资生物质能的积极性，也不利于我国大力发展可再生能源的国家能源战略的实现和生物质能产业的长远发展。

　　因此，结合我国生物质能发电产业的现状，学习借鉴其他国家生物质能发电发展政策的成功经验对我国生物质能发电产业有着积极的借鉴意义。

　　一、基本制度――总量目标制度

　　制定长远发展战略或发展路线图是世界上大多数国家发展生物质能发电产业的成功经验之一。

　　许多发达国家发展生物质能发电产业的思路是：国家制定一定阶段内生物质能发电的具体发展目标和计划，在发展目标框架之下，制定一系列的优惠政策，并通过市场经济的手段鼓励各界投资和利用。

　　可再生能源发展总量目标制度(RenewableEnergy Target Policy，简称RETP政策)是发展可再生能源最基本的制度。

　　它由两个要点组成：第一是总量目标，指一个国家以强制性手段对未来一定时间内可再生能源发展总量做出一种强制性规定，是必须实现的一个国家目标。

　　第二是目标的实现途径，即该制度必须有一系列配套的政策措施或机制以保证所确立的目标得以实现。

　　在这个体系中，总量目标和实现途径缺一不可。

　　总量目标的制定，对未来的市场容量和走向起到一个明确的指示作用，特别是通过立法明确表明了政府发展可再生能源的决心，投资者可以清晰地知道国家支持的重点所在，从而有利于引导投资方做出正确决策。

　　从国际经验来看，进入20世纪90年代以后，一些发达国家先后制定了长期的可再生能源发展目标。

　　如英国和德国都承诺，2010年和2020年可再生能源的比例将分别达到10%和20%;西班牙表示，2010年其可再生能源发电的比例就可以达到29%以上。

　　2009年4月，欧盟公布了《气候行动和可再生能源一揽子计划》，设定了到2020年将可再生能源在总能源消费中的比例提高到20%，温室气体排放量在1990年基础上减少20%的目标

　　生物质能作为可再生能源的重要组成部分，各国发展生物质能发电产业的基本政策就是总量目标制。

　　二、定价制度

　　1.固定电价制度

　　固定电价制度，又称为强制购买(feed in law)，是指政府制定生物质能发电的上网电价并强制要求电网公司必须全额收购生物质能电力。

　　生物质能发电量的多少完全由市场调节，开发商根据市场需求和利润率的高低自主决定是否介入生物质能的开发。

　　政府授权专门的机构作为监管部门，监管部门根据各种生物质能发电技术的实际发电成本及电力平均价格确定电价，并做定期调整。

　　目前，世界上建立固定价格体系的国家已经有29个，包括21个发达国家和8个发展中国家。

　　欧洲是主力军，德国、丹麦等12个欧洲国家实施了固定电价政策，其中德国是实行固定电价制度的典型代表。

　　德国1991年制定了可再生能源购电法，强制要求公用电力公司按零售电价的90%购买生物质能电力。

　　固定电价制度的优势在于，若发电价格设定合理，能够快速促进对于生物质能发电产业的投资，适合于产业的初期发展阶段，同时有利于降低可再生能源项目的交易成本，提高政策实施的可行性。

　　但是固定电价制度由于没有对生物质能发电量提出要求，使生物质能发电产业的发展目标具有不确定性;其次固定电价制度没有充分利用市场机制，存在资源配置低效率的问题;再次固定电价制度依赖于政府政策的持续性，不利于最大限度地降低生物质能电价，优化电源结构和优选电源项目。

　　2.招投标制度

　　招投标制度是指由政府发布对特定的一个或一组生物质能发电项目进行公开招标，在考虑电价以及其他指标的基础上确定发电项目开发者的制度。

　　这种机制鼓励通过多家发电企业参与投标竞争，不仅可以选择最有能力的发电企业，而且还能促使电力价格、补贴成本大幅度下降，最大限度地节省生物质能发电投资。

　　招标电价体系的典型是1990―2000年间英国实施的非化石燃料公约(NFFO)制度，采取普遍采购原则，政府只规定可再生能源发电的发展目标和采购的数量、范围，由投标者确定投资项目。

　　英国非化石燃料公约招标采购制度实现了用较低的成本保证大规模开发可再生能源，使得可再生能源的开发成本大幅度下降。

　　但是，竞争性也带来了一定的缺点，由于竞标得到的价格过低，造成合同的履行率很低，许多投资商不能按照合同建成项目。

　　究其原因主要是最低价格中标制度导致了部分不具备项目建设的开发商中标，项目融资困难，技术难以支撑。

　　招标的另一个缺点是，招标增加了项目准备费用，使其占总投资的比例增大(相对于常规电力项目，可再生能源发电项目总规模小，总投资小)，加上几选一的招标制度，投资者的积极性在经过几轮招标之后被严重挫伤。

　　3.绿色电价制度

　　绿色电力价格体系的形成机制是，由政府提出生物质能发电的价格，由能源消费者按照规定价格自愿认购，认购后的证书一般不用于以盈利为目的的交易。

　　这种价格机制，取决于消费者和企业对绿色能源的认同，只有在那些公众环保意识比较高的国家和地区才有效。

　　国外经验表明，基于自愿认购方式的绿色电力市场大大推动了发达国家可再生能源的开发。

　　到2002年4月为止，全世界开展绿色电力营销项目的国家有将近20个，如澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国、美

　　国，其中大力发展绿色电力市场的典型代表是荷兰。

　　1995年，荷兰一家电力公司率先启动第一个绿色电价项目，之后其他电力公司纷纷效仿。

　　目前，荷兰家庭用户绿色电力的参与率已达到9%。

　　同时，美国通过绿色电力等认证来推进可再生能源发电市场的发展，获得认证的供电商可以在市场营销中使用绿色电力标志，以吸引特定的用户群选择绿色电力服务。

　　绿色电价制度的优点：容易理解，用户购买绿色电力是出于保护环境的考虑。

　　用户对于当地发电企业的可再生能源发电项目的信任度、产品的确切性，使得基于社区的市场开发更容易开展。

　　绿色电价交易的局限性在于，电网因行政区域的自然分割，供电商只愿开发当地可再生能源并设计相应的绿色电价制度，致使开发者占据垄断地位而可能出现绿色电价不真实反映成本的问题;另一方面，发电企业没有动力降低成本、提高技术和服务质量。

　　特别是这种方式是以自愿购买为基础，不具有法律约束，因此与公民的素质、社会文化等相关性很大，普遍推行的难度较大。

　　4.浮动价格体系

　　浮动价格体系是以常规电力的销售价格为参照系，制定一个合适的比例，之后生物质能发电价格随常规电力的市场变化而浮动;或是制定固定的奖励电价，加上随时变化的浮动竞争性市场电价，作为生物质能发电实际获得的电价。

　　实施这种价格体系的典型代表是西班牙。

　　西班牙1998年做出了一些具体的规定，并根据政策实施的效果，2004年又进行了调整，颁布了436号皇家令，在保证生物质能发电基本收益的前提下，鼓励生物质能发电企业积极参与电力市场竞争。

　　其中，规定可再生能源电价实行“双轨制”，即固定电价和竞争加补贴电价相结合的方式。

　　发电企业可以在这两种方式中任选一种作为确定电价的方式，但只能在上一年年底选择一次，并持续一年不变。

　　根据2005年情况，政府规定2006年实行的平均参考销售电价水平为7.6588欧分/(kWh)。

　　2005之后，由于全球能源价格的上涨，西班牙的电力销售价格(由配电企业根据电力市场供需情况通过竞争进行随时调整)及电力上网价格也在持续上涨，因此90%以上的生物质能发电企业选择了第二种方式，在参与电力市场价格竞争的同时也获得政府的奖励补贴电价，从而获得更高的利益。

　　浮动电价体系制度极大地促进了西班牙生物质能发电产业的发展，政策实施效果非常显著。

　　三、费用分摊机制

　　生物质能发电产业具有显著的社会效益和环境效益，正外部性特征明显。

　　为了促进公平竞争、规范电力产业的可持续发展，不同的国家采取了不同的成本分摊政策。

　　总体来看，主要有以下三种模式：

　　1.公共财政支出补贴模式

　　这种模式是公共政策设计中最常用的模式，增加公共支出引导产业发展和消费者选择，在财政支出中设立专项资金用以弥补生物质能发电的高成本，等同于政府采购。

　　这种模式的政策执行监管成本最低，财政部门只需按照相关立法部门规定的优惠电价额度向符合条件的生物质能发电企业发放电价补贴，不需要复杂的核算和监管程序。

　　西班牙采用这种成本分摊模式，生物质能发电厂商：享受优惠电价，高出常规电价的部分由政府财政直接补贴。

　　西班牙利用这种费用分摊模式极大地推动了本国生物质能发电产业的发展。

　　这种费用分摊机制的优点在于：稳定性较高，资金来源安全可靠，有利于增强投资者信心，对扩大投资有积极推动作用。

　　但这种模式成功运行的前提条件是政府有充足的预算资金来源，否则会增加财政负担，使政策难以为继。

　　2.电网分摊模式

　　这种分摊模式将发展生物质能发电技术的额外成本限制在电力部门内分摊，最终由所有的电力消费者共同承担。

　　采用这种成本分摊模式的成功案例是德国，他们的《可再生能源电力法》(EEG，2000)规定，电网公司必须以优惠价格优先购买经营地域内的生物质能电力，并且有义务记录和保存生物质能发电上网的相关数据。

　　由于各电网公司经营地域内的生物质能资源禀赋不同，不同电网购买输送的生物质能电量不同，支付的总成本不同。

　　电网公司和电力零售公司可以提高零售电价弥补发展可再生能源的高成本，所以发展生物质能的额外成本最终是由全体电力消费者共同承担的。

　　德国的全网分摊模式与他们国家的电力产业格局相适应，在实践中获得了成功，极大的促进了德国可再生能源发电产业的快速发展和产业升级，不仅提高了本国生物质能电力的开发利用量，并且在全球生物质能发电产业竞争中居于领先的优势地位。

　　如果仅仅以扩大可再生能源发展规模评估德国的成本分摊模式，毫无疑问这种机制是成功的。

　　但是如果从公平性考虑，这种成本分摊模式则显现出不足。

　　因为在这种制度安排下，生物质能电力的成本由所有电力消费者共同承担，等同于利用电力加价的方法筹集发展生物质能的成本，电价并没有正确反映不同电力生产技术的社会成本，比如污染物排放和温室气体排放成本，没有在生产者和消费者中产生正确的激励信号，这种价格信号失灵导致社会资源配置的失衡，高污染和高排放技术发展规模没有得到有效控制。

　　此外，如果不对电网公司自身的投资行为加以限制，电网公司有极大的动力购买自己的利益相关者投资的可再生能源发电，获取优惠电价收益，挤压独立发电厂商，不利于产业的公平竞争和长期发展。

　　3.绿色税收专项资金模式

　　绿色税收体系提倡依靠功能完善的市场机制，即应用适当价格机制和环境费税等经济调控政策，达到保护环境和可持续发展的目标，从根本上促进资源节约，促进生产模式和消费模式的转变，促进人与自然的和谐和可持续发展。

　　绿色税收模式与传统的税收体系不同之处在于：第一，绿色税收体系引导投资者选择先进技术，使每单位的产品或者劳动消耗更少的资源，并提高资源的使用效率，促进产业结构从能源密集型向高能源生产率、高附加值转换;第二，激励消费者减少物质消费，使消费更加依赖服务业。

　　20世纪80年代开始，丹麦政府将发展生物质能和绿色税收体系改革相结合，用以补贴生物质能电价的直接税收来源对民用和商用消耗的化石燃料包括煤炭、天然气、石油等征收CO2和SO2排放税，成功地运用绿色税收筹集资金支持生物质能发电技术的推广利用。

　　绿色税收专项资金制度是一种全面的制度，在全社会建立起一种保护环境的理念，不仅可以作为有效的筹集资金方式支持环境友好型技术的发展，并且实现了温室气体和污染物的减排。

　　同时，绿色税收制度稳定性强，利用绿色税收的部分收入成立“公共专项资金”是一种有效的融资渠道，为发展可再生能源发电技术提供稳定重要的资金来源，许多国家的实践经验已经证明这种优势是电网分摊模式所不具备的。

　　最后，绿色税收制度更具有公平性，通过征收能源税、污染物排放税等环境税种，将环境外部成本内部化，体现了“污染者付费”的原则，扩大了成本分摊范围，体现了环境制度的公平性。

　　四、财税政策

　　1.财政补贴

　　(1)投资补贴。

　　即对生物质能发电项目的投资者进行直接补贴。

　　由于生物质能产业市场尚未成熟，企业投入较大，所以需要政府强有力的扶持。

　　为此，各国纷纷出台补贴政策以推动生物质能发电产业的发展。

　　投资补贴是欧盟国家促进生物质能开发和利用的重要措施。

　　从2004年至2006年，瑞典政府对使用生物质能采暖系统(使用生物质颗粒燃料)的用户，每户提供1350欧元的补贴。

　　发达国家的投资补贴额度远大于发展中国家，其生物质能发电产业的整体发展也比发展中国家更具优势。

　　补贴机制的优点是可以调动投资者的积极性、增加生产能力、扩大产业规模;缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，会抑制企业更新技术、降低成本的激励。

　　(2)产品补贴。

　　即根据生物质能发电产品的产量进行补贴。

　　这种补贴的优点显而易见，即有利于增加产量，降低成本，提高企业的经济效益，这也是美国、丹麦、印度目前正在实施的一种激励措施。

　　(3)用户补贴。

　　即对消费者进行补贴，使得使用生物质能发电电力的消费者享受政府补贴。

　　需要指出的是，对消费者的补贴也不是固定不变的，而是随市场的发展和技术的进步而不断调整。

　　(4)信贷扶持。

　　低息或贴息贷款等金融政策可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低生产成本，鼓励企业进行生物质能发电投资。

　　目前，世界发达国家对于生物质能发电大都实行了信贷扶持政策。

　　例如，西班牙的信贷机构制订了对个人和企业投资生物质能发电项目的贷款实行利息减免计划。

　　目前，我国的国家开发银行已经为生物质能发电项目开辟了绿色通道。

　　国能单县秸秆生物质能发电项目是国家开发银行在2005年融资2.1亿元支持的我国第一个秸秆发电项目，该项目迄今已经成功运营四年多，成为生物质能发电企业的成功代表之一。

　　2.税收政策

　　税收政策有两大类：一类是直接对生物质能发电实施税收优惠政策，包括减免关税、减免固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等;另一类是对非可再生能源实施强制性税收政策，如对化石燃料征收CO2和SO2排放税等。

　　(1)生物质能发电税收优惠。

　　税收优惠是各国促进生物质能发展的重要鼓励政策。

　　2002年，美国参议院提出了包括生物柴油在内的能源减税计划，生物柴油享受与乙醇燃料同样的减税政策。

　　德国对生物质能实行低税率的优惠政策，如对乙醇、植物油燃料免税，对生物柴油每升仅征收9欧分的税费(而汽油则每升征收45欧分)。

　　(2)对非可再生能源实施强制性税收政策。

　　强制性税收政策，尤其是高标准、高强度的收费政策，不仅能起到鼓励开发利用可再生能源的作用，还能促使企业采用先进技术、提高技术水平。

　　如瑞典和英国对非可再生能源电力均征收电力税，都取得了不错的政策效果。

　　五、政策借鉴

　　我国目前实行的生物质能发电定价制度是以燃煤机组发电价格为标杆价格再加上一个固定的电价补贴。

　　该定价制度灵活性差，无法准确反映我国各地区之间的差异和时间的变化，并且固定的电价补贴额太低，无法弥补生物质能发电企业发电成本。

　　其次，我国的生物质能发电核心技术和关键设备都需要从国外进口，大大增加了生物质能发电成本，使得我国的生物质能发电企业长期处于亏损经营的状况，不利于我国生物质能产业的长远健康发展。

　　再次，我国生物质能发电的费用分摊机制是全网分摊，也就是说电价补贴最终由消费者共同承担。

　　此外，缺乏专门的专业组织机构负责制定相关的政策措施也是制约我国生物质能发电产业发展的因素之一。

　　为了促进我国生物质能发电产业的发展，借鉴国外生物质能发电政策的经验，制定相应的配套措施，特建议如下：

　　1.尽快公布国家生物质能发电的具体发展目标及相关保障措施。

　　生物质能发电产业作为一个新兴产业，目前正处在发展的初期，需要国家制度和政策的大力支持。

　　这里要特别注意，要结合实际制定合理的发展战略和目标，在鼓励投资者投资生物质能发电产业的同时，谨防生物质能发电产业过热。

　　目前，世界范围内的太阳能产业已经严重过剩，这不仅浪费了其他资源，而且不利于可再生能源的健康发展。

　　同时，我国现在的风电发电项目也出现了盲目上马的现象，究其原因就是国家出台的鼓励风电发电的政策吸引了大量投资者，引起了风电开发的热潮。

　　因此，国家在制定生物质能发电目标和推出相关鼓励政策时，要注意对投资者进行正确引导，防止过热。

　　2.尽快完善我国生物质能发电定价和费用分摊机制。

　　针对目前我国实行的生物质能发电定价中的诸多问题，可以借鉴西班牙的浮动价格体系，这种做法不仅充分利用了市场竞争机制，激励发电企业改进发电技术，降低发电成本，同时也获得政府的奖励补贴电价，鼓励投资者投资生物质能发电产业。

　　对于我国的生物质能发电的费用分摊机制，我国可以借鉴发达国家的绿色税收专项资金模式，通过向使用化石燃料等产生大气污染物的企业征收绿色税收，来补贴生物质能发电企业。

　　这种费用分摊机制不仅可以促进企业减少化石燃料的使用，增加绿色能源的利用，还明确了权利责任，消除了让全体电力消费者承担费用的不合理性。

　　3.建立生物质能发展专项资金或基金，加大科技投入，促进生物质能发电技术的研发、推广示范、宣传培训等等。

　　目前，世界上生物质能产业发展较快的国家都有国家生物质能研发中心和国家实验室。

　　我国应该尽快成立国家生物质能技术研发中心，对国家所关注的生物质能发展的重大政策和技术问题进行研究。

　　4.制定促进生物质能发电产业发展的财税政策和投融资政策。

　　我国政府应当对生物质能产业推行积极鼓励的财政政策，实行合理的投资补贴和产品补贴;对于生物质能发电企业可以进行适当的税费减免，而对于那些排放废气多的发电企业提高征税额。

　　同时，我国政府应该对生物质能发电企业实行信贷支持，鼓励银行对生物质能发电企业进行相应的贷款优惠。

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