土地利用论文
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统筹城乡土地利用的初探【1】
摘要要：本文以长株潭城市群为例，讨论在两型社会建设的新形势下如何统筹城乡土地利用，促进经济社会发展。
关键词：两型社会;长株潭城市群;统筹城乡土地利用
1 长株潭城市群城乡统筹和土地利用情况概述
1.1 长株潭城市群土地资源利用现状
2008年长株潭城市群土地总面积为280.88平方公里，占全省土地总面积的13.26%。
人均土地面积0.23公顷，为全省人均量的71.3%。
总用地中农用地234.00平方公里，占土地总面积的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地总面积的22.78%;建设用地28.80平方公里，占土地总面积的10.25%;未利用地18.08平方公里，占土地总面积的6.44%。
1.2 长株潭城市群土地资源的特点
(1)地形地貌多样，丘岗比重大，兼有山地、水面、丘岗平地。
(2)土地利用类型以农用地为主，农用地中又以林地为主，耕地次之。
(3)土地资源总量大，人均水平较低。
2 长株潭城市群统筹城乡土地利用中存在的主要问题
2.1 城市用地粗放浪费和过度利用并存，农村建设用地总体粗放
近年来，长株潭经济发展较快，但由于对城市化的认识还存在着一定的偏差，致使局部区域城市用地规模和建设用地增长快，城市建设呈现一种摊大饼式的外延发展，其结果是一方面加剧了城市用地的供需矛盾，另一方面导致用地粗放，土地集约利用程度偏低。
2.2 城乡建设用地结构和布局存在诸多不合理
从总体的用地结构来看，长株潭工业用地比重偏高，2008年高达23.12%，人均工业用地面积18.04m2。
而绿地比重偏低，人均绿地面积仅为5.33m2，远远低于国家规定的大于9m2的标准。
从城市用地布局来看，城市功能分区不明显，居住、工业、商业等各类用地相互穿插、干扰，尤其是有一些污染较严重的工厂企业混杂于居住用地之间，不利于环境保护和城市居民的身心健康。
2.3 城乡建设用地扩张过程中侵害农民权益时有发生
由于征地制度不健全，目前征收农村集体土地价格过低，以及现行政府政绩考核制度中过于注重经济增长指标等原因，使地方政府在征收农民土地过程中，经常出现滥用征地权剥夺农民利益的现象。
有的地方片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访不断，一定程度上影响社会的稳定及农业、农村的发展。
3 长株潭城市群造成城乡土地利用问题的主要原因
3.1 一些地方政府在观念和认识上存在偏差
在城乡建设方面，许多地方重城轻乡，在城市建设上贪大求洋，热衷于搞“形象工程”。
以低地价甚至零地价招商引资，以各种名目大量圈占土地，使得土地非农化的速度超过人口城镇化的速度。
而对农村建设则往往放任自流，使农村建设无序混乱，基础设施落后，生态环境恶化，乡村风貌遭到破坏。
3.2 有关规划协调衔接不够
目前有关规划种类繁多，涉及城乡土地利用的就有经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态建设和环境保护规划等等，由于不同规划由不同部门组织编制，相互协调衔接不够，既影响规划的有效实施，又造成人力、财力、物力的巨大浪费，而且各种规划一般都突出城市，忽视农村[1]。
当然，当前土地利用上的问题，客观上同我国国情和所处的发展阶段直接相关，目前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，特别是还处于工业化初、中期阶段，制造业的急速发展既促进了经济快速增长，也初步呈现出以土地等资源过分耗用为代价的弊端。
3.3 体制上存在诸多障碍因素
中国的.经济是一种政府主导型经济，各级政府都把经济建设放在首位。
在这种体制下，长期以来片面强调发展经济，并把经济指标作为考核领导干部政绩的重要指标[2]。
在这种体制下，地方政府产生各种利益行为也就不难理解了。
在土地问题上，比较突出的是地方政府“以地生财”，将卖地作为主要财源;在城乡土地利用管理方面，中国长期存在城乡二元结构体制，城乡在土地利用与管理、户籍等方面始终呈割裂状态，这种二元结构根植于中国城乡二元经济结构。
城乡经济发展的不平衡造成了城乡土地利用状况和利用方式存在巨大差异，而城乡土地分割管理又进一步加剧了这一不平衡，使得城乡无法形成统一的土地市场，造成城乡土地利用在收益上存在较大差异。
4 长株潭城市群统筹城乡土地利用的对策
4.1 统筹城乡土地利用发展，实现土地可持续利用
统筹城乡土地利用发展既要统筹经济发展、社会发展、土地利用结构空间协调发展，还要统筹城乡生态环境，树立“环境保护”意识，进一步加强城市、农村生态环境建设。
因此，必须采取综合治理措施。
(1)大力植树种草，扩大城镇绿化率，增加植被覆盖率;(2)适度地施用化肥、农药，发展生态农业、高效农业、节水农业，生产无公害产品、有机产品和绿色产品;(3)减少“三废”的排放，严格执行国家规定的排放标准，还可适当地制定高于国家规定的标准，最大限度地减少污染源，从而降低污染程度，实现“三废”的“无害化、资源化、减量化”;(4)对土地产生破坏的经济开发区应停建，同时限期退田或者进行绿化;(5)合理地开发、整理、复垦土地，改善土地生态环境，提高土地生产力，实现土地可持续利用。
4.2 建立长远科学的土地利用规划，加强宏观调控
规划是开发建设和管理的依据，土地利用规划是实现土地合理利用的前提与重要手段。
农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置。
土地利用规划涉及到不同的行政区域与不同的国民经济部门，是一项十分宏大而复杂的系统工程，它必须通过一系列不同等级的规划，如土地利用总体规划、地区土地利用规划、土地利用类型规划、土地利用功能区规划等，形成一种等级交叉控制体系才能实现对本区土地利用进行宏观调控。
解决城市规划和土地规划之间的矛盾时，可以采取以下措施：(1)在对建设用地总量进行严格控制的前提下，建立奖惩制度，对土地浪费严重、建设用地产出水平低的地区核减建设用地指标，而对土地复垦和整理力度大、建设用地产出水平高的地区给予一定幅度的建设用地政策鼓励;(2)建立同步编制制度，城市规划行政主管部门和土地行政主管部门在各自发布的技术规范上要进行衔接，将编制基期年和目标年规范化、制度化，并对需要进行衔接的内容进行明确规定，做到同步编制，互为依据。
(3)建立社会参与制度，增强规划编制的开放性。
4.3 推进土地制度创新，实行土地有偿使用
统筹城乡综合配套改革试验，就必须立足于地区实情，创新思路，做好土地经营权流转，拓宽农民转移创业的空间。
一是要政策出新，引导土地合理流转。
出台土地流转使用新政策以拓展土地流转空间、农业规模经营扶持新政策以凸现土地流转优势和农村社会保障新政策以消除农民的后顾之忧。
二是要机制创新，保障土地有序流转。
着力土地流转机制创新、土地流转管理机制创新和土地流转风险防范机制创新。
三是要模式求新，加快土地规模流转。
大力推行土地承包经营权量化入股新模式、土地承包经营权有偿出租新模式和集体建设用地集中统一开发新模式。
在符合总体规划的前提下，将农村集体建设用地通过使用权的合作、入股、联营、出租等方式进行流转，由业主负责整体打造，进行规模化经营。
4.4 改革土地收益分配，使农民土地权益得到保障
土地转为城市用地以后，农民原来获得的土地收益非常少。
合理分配土地收益，一是要从土地的受益中拿出更大的比例用于支持社会主义新农村建设，让农民有更多的收益保障。
二是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，提高土地利用综合效益，分享土地增值收益。
参考文献：
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[2]黄序.北京城乡统筹协调发展研究[M].中国建材工业出版社，2004.
[3]邓英淘，王小强，崔鹤鸣.再造中国续篇：西部大开发方略[M].文汇出版社，2001.
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当前国内土地利用规划【2】
【摘要】土地利用规划，简称土地规划，是以土地资源利用合理化为基准，以社会、经济利益最大化为目标，综合性很强的规划。
我国新型城镇化的健康发展，离不开土地规划的积极引导作用，其中土地开发整理和高标准基本农田建设更是可持续城镇发展的核心。
【关键词】土地利用规划;新型城镇化;土地开发整理;高标准基本农田
1.土地规划的概念与意义
中国《土地管理法》明确说明，土地规划不仅仅指土地利用总体规划，还将农村、城镇规划，河流综合整治和开发利用规划包括其中。
我国土地规划主要分为国家、省、市、县和乡五个层次，其中国家级规划是一种宏观规划，引导其他层次规划，发挥着方向性的作用。
土地规划的实质是对未来土地利用及其发展趋势的预测，其目的是结合法律、经济和行政手段实现土地最优化利用。
土地是生态文明建设的空间载体，土地利用规划是综合性很强的规划，要遵循人口与资源环境相统一、经济与生态效益相均衡的原则，给后代留下高质量耕地，保证未来粮食安全，做到人与自然和谐统一，让地球母亲青春永驻。
2.国内土地规划存在的不足
我国土地规划仍处于不太成熟的阶段，优秀的国外理论知识和实践经验是我国完善发展土地规划的重要来源。
根据我国国情，国内学者从不同方面找出主要不足如下。
2.1土地规划方法滞后
土地规划所采用的方法一般为定性研究法，这种传统的规划方法具有静态性特点，新一轮土地总体规划从2002年试点至今就是其不成熟的体现。
2.2土地规划与实施脱节
多年来，我国的土地规划，尤其是乡镇规划工作，缺乏相应约束力和严格的监控制度是过去普遍存在的问题，部分领导为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，不遵守预测、规划、计划这个合理的过程，导致土地利用计划与规划脱节，频繁进入规划局部调整的被动状态。
2.3土地规划与经济的矛盾
由于静态的土地总体规划执行年限长，动态的经济发展迅速，必然产生一定矛盾。
如果通过改变已有规划使其适应经济发展，规划就失去了其严肃性(这种情况经常发生);反之，规划与实际脱节太大限制经济发展，同样导致规划不能发挥应有作用。
3.解决问题的相关对策
为解决当前问题，土地规划要做到如下几点，才能更好地实现规划的社会效益和经济效益。
3.1改进规划方法
一方面，改定性分析方法为定性定量相结合的方法;另一方面，用动态分析方法来替代静态分析方法。
3.2完善民众参与机制
相比于发达国家，我国公众参与土地规划的积极性不高，政府在土地规划上公开透明度不够，导致公众在重要决策上参与度低或被动参与，要想改变这种情况，需要政府和公众的共同努力。
我国历史、体制等原因，导致出现在土地规划编写中公民参与度低、缺乏公众意见反馈机制等现象。
应通过网络、社会团体活动等平台促进公众参与意识。
3.3加强土地规划管理是关键
要坚定不移地实行土地管理制度，土地规划为土地利用提供方向，将土地分为三大部分，即农业用地、建设用地和未利用地，根本目标是防止耕地被破坏，保证农业用地数量，阻止农业用地无节制转为建筑用地。
相关用地单位和个人必须做到，严格按照规划使用土地，从而做到可持续发展。
实施管理是土地规划管理的核心，应建立土地规划实施管理的综合保障体系，除了发挥法律、行政管理、经济制约的力量，还要依靠社会监督、科技管理等保障力量。
3.4可持续发展是土地规划的基础
针对目前我国土地规划对可持续发展的不够重视，诸多学者给出了宝贵意见。
大家意识到，可持续发展是土地规划的基石，土地规划应该做到以生态经济综合协调为目的、包含设计与政策的混合型规划，在第十八次全国代表大会上指出，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。
同时，经济的循环发展也要求土地的可持续化。
4.保证新型城镇化质量的土地规划
我国处于经济高速发展时期，发达国家的经验告诉我们，我国城镇化程度远远不够，怎样在加快城镇化进展的同时保障粮食安全成为土地规划的大挑战，即土地规划决定着城镇化是否健康高质量地发展。
粮食安全必须有一定数量和质量的耕地提供保障，在耕地增加空间越来越少，城镇建设用地要求增多的现实情况下，做好土地开发整理和加强高标准基本农田建设就显得尤为重要。
4.1 土地开发整理概念和内涵
土地开发整理是确保农业发展和粮食安全的有效手段，当前我国土地开发整理的一般定义是，以土地利用总体规划或城市规划为实际用地指南，依靠行政、经济、法律等基本手段，调整不正当使用土地的行为，提高土地利用率和产出率，即土地整理目的是使土地效益更高，调整和治理不当使用土地现象。
土地开发整理一般可分为三类，土地整理、土地复垦和土地开发。
土地整理分为农用地整理和建设用地整理。
土地复垦是指对部分人为或自然因素导致无法直接用于粮食种植的耕地进行一定处理，使其恢复继而发挥效益。
土地开发是实现耕地总量动态平衡的途径，即一部分耕地被自然、人为破坏，需要开发新的耕地给予补给。
鉴于目前人口增长持续、耕地不断减少，建设用地仍不断挤兑农用地的情况，为了实现耕地总量动态平衡，保证粮食安全，开发复垦的土地应优先服务于农业发展。
保证耕地面积数量充足、提高耕地产量、提高农业生产技术、维持生态环境稳定是土地开发整理的终极目标。
4.2 高标准基本农田建设存在不足及解决方案
高标准基本农田建设正在全国火热展开中，是国家对土地整治的重心之一，关乎我国未来耕地总体形态。
《高标准基本农田建设规范(试行)》为高标准农田的建设提供指导方向。
根据全国土地整治规划(2011-2015年)确定的全国高标准基本农田建设计划，到2015年，力求顺利完成对2666.677万公顷高标准基本农田的规划和建设，使其最终实现旱涝保收的愿景。
亟需解决的关键问题如下：资金投入与耕地资源质量不匹配，有些地区耕地面积小，农业生产条件好，因此高标准农田建设任务小，资金大量剩余，而东北及华中地带的诸多省份大量农民外出打工，土地面积大后备资源丰富，农业机械化程度低和粮食产量不高，这些地区任务中，资金缺口大;田地权属状况复杂，且极度分散化;投资过于分散导致效益低;与新农村建设协调不够，农村在自身城镇化进程中发挥作用太低。
加快高标准农田建设的几点建议：将高标准农田建设和土地承包经营权有机结合，提高公众积极性;加大涉农资金在国家层次上的统筹力度，使资金投入与耕地资源质量完美匹配;健全政府总体指导、有关部门集中投入的高标准基本农田建设机制。
结束语
经济发展决定上层建筑，城镇化发展是经济发展的结果和必然，做好粮食安全、生态可持续发展与经济发展的统一是土地规划的难点。
在中国耕地不断减少却实现粮食增长的前景下，充分验证中国粮食增长不是依靠扩大耕地面积，而是提高粮食产量，因此高标准基本农田建设势在必行。
参考文献
[1] 李永红，高照良，徐佳，王珍珍等.土地开发整理的概况、内涵及实践[A].科技和产业，2010(3)：108-122.
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[3] 陈强.土地利用规划浅析[A].山东林业科技，2009(2)：138-140.
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