济南经济开发区行政管理体制创新

济南经济开发区行政管理体制创新

　　济南经济开发区行政管理体制创新

　　[摘 要] 本文分析出济南经济开发区行政管理体制中存在的主要问题为：内部条块分割严重、新旧管理体制间的冲突锐化，并针对问题提出改革的构想与建议：创新管理体制、推动区际联、转变政府职能。

　　[关键词] 济南经济开发区 行政管理 体制创新

　　一、济南经济开发区现状分析

　　济南经济开发区(以下简称开发区)，总规划面积30平方公里，作为全市东西两翼展开的重要载体，目前已初具规模，现已实际开发12平方公里。

　　区内设有鲁能工业园、高科技电子工业园、食品工业园、综合加工园以及相配套的生活服务区等;现有企业130多家，其中总投资在亿元以上的有15家，4家为世界500强企业。

　　开发区主要生产门类有电子、机械、汽车零部件、轻工、食品等。

　　自2001年以来固定资产累计投入71.8亿元。

　　特别是2005年以来，开发区有了突破性发展，开发区发展战略研究和30平方公里的控制性详规已经完成。

　　基础设施投资仅2005年就达到3.9亿元，实现了“七通一平”，形成了“四纵六横”30公里路网，辐射面积达20平方公里，绿化面积达58.2万平方米。

　　2006年济南经济开发区进入全省“十大产业集群”行列，被命名为山东省机械装备产业集群。

　　经济开发区已成为济南西部工业投入的核心区，招商引资的聚集区，科技创新的示范区，功能完善的新城区，促进全市工业发展的又一重要增长极。

　　2005年以来，开发区共引进项目42个，总投资55亿元，其中外资项目5个，投资过亿元的15个，过5千万元的15个;年底在建达到40个以上，创历史最好水平，其中，投资18亿元的济南柴油机厂、投资2.6亿元的重汽工业园、投资4亿元的联想济南沃德汽车零配件有限公司、投资10亿元的济南鲁联集团产业园区、全国试验机行业规模最大、市场占有率最高的行业排头兵企业济南试金集团整体搬迁项目、国内变压器行业前5强济南志友集团股份有限公司、投资3亿元的生产塔式起重机的专业公司通发实业，投资1.2亿元高强标准件项目纷纷落户开发区。

　　作为功能区，开发区对增强长清区乃至济南市的经济发展所起到的作用是有目共睹的，但是随着功能区发展的日益成熟，功能区与行政区之间，在行使各自职能的时候，矛盾与冲突也越来越明显。

　　在这样的背景下，理顺开发区管委会与行长清区政府的关系，也就理顺了功能区与行政区的关系以及政府与企业、市场与社会的关系。

　　二、开发区现行行政管理体制存在的矛盾与问题

　　伴随着经济实力和经济地位的不断增强，开发区的管理体制经历了不断创新的过程：但出现了一些问题。

　　新区内部块状管理依然、条块关系难理。

　　1.现代功能区管理体制与传统行政区管理体制难以融合

　　开发区实际上由长清区和开发区共同管理，开发区代表的是现代功能区管理体制，它与以长清区为代表的传统政府管理体制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在着明显的差异。

　　功能区运行的管理体制，是在引进发达国家先进的经济管理理念的基础上，以开发区管委会为载体，在强化服务意识、精简管理机构、加强依法管理等方面进行了改革。

　　与之相对，形成于计划经济条件下的传统政府经济管理体制，是以政府为载体的，政府对经济主体的经济活动的控制程度和干预程度较高。

　　现代功能区管理体制与传统行政区管理体制交织在一起，但却难以融合。

　　2.行政区经济现象

　　计划经济体制所形成的惯性以及新形势下日益明显的“行政区经济”现象，使政府经济管理的计划色彩依然很浓。

　　功能区管理体制和传统政府经济管理体制性质上的巨大差异决定了两种体制的难以融合，由此强化了功能区与行政区之间的某种分裂状态。

　　改革开放以后，纵向责权的下放，大大激化了各级政府对本行政区内经济发展的责任意识，但同时也强化了地方政府的块块经济与地区本位主义倾向。

　　开发区与行政区之间在资源整合、产业分工等方面的合作意识和全局意识较差就是管理体制改革滞后所带来的地区本位主义倾向的具体表现。

　　造成开发区与长清区产业布局出现一些不合理状况。

　　由于行政区层次的法定性和固有性，以及严格行政区划和过度分权所强化的行政区政府的利益主体地位，导致了日趋严重的分裂状态。

　　3.现行管理体制层级重叠

　　开发区的范围主要析自平安办事处，既归长清区管理，也归开发区管理，出现管理体制的层级重叠。

　　长清区是济南市的一级行政机构，副局级政区，在行政管理方面直接对济南市人民政府负责;经济开发区是省级开发区，局级建制，尽管不是一级政府，但享有局级经济管理权限。

　　向济南市人民政府负责，但实际运行中，尤其在行政管理工作方面直接对长清区人民政府负责。

　　济南市领导开发区，长清区也能领导开发区的。

　　开发区的管理结构具有一定的复杂性，这种重叠的结构，使得开发区管委会管理职能的高效发挥受到制约。

　　因此，对新旧两种管理体制的统合是十分必要的，这种统合对开发区整体协调发展具有重要意义。

　　4.事权不集中、管理难统一

　　从开发区现行行政管理体制的上述特点来看，目前行政管理体制中存在的问题是相当明显的。

　　当初设立开发区管委会的目的在于通过管理的统一，强化新区作为一个整体来发挥功能。

　　作为对应于传统政府行政管理体制来说，这种新的体制是符合开发区经济社会发展内在需求的，但是在新体制实施的过程中，却发现新旧体制的难以达成协调关系。

　　在新体制实施过程中，发现尽管新区管委会被赋予了规划、指导、协调等职责，但并不拥有对各行政区和功能区的行政管理权力，这样一来，就出现了 “权责不对等”、“有责无权”的现象。

　　而且，在不拥有对内部各区的人事权和财政权的情况下，开发区管委会被赋予的统筹规划和综合协调等权力是难以实现的。

　　所以，在新旧体制不相协调的情况下，开发区内部各区协作与分工的加强、整体功能的发挥也就难以得到保证。

　　三、开发区管理体制创新的基本构想

　　虽然开发区现行管理体制曾经促进了经济的发展，但这种管理体制与新的发展需求已经不相适应，因此为了避免功能区与行政区之间的无序竞争和内耗，增强区域整体效益的发挥，探索建立统一的管理体制模式，建立合理的利益分享机制，加强各区之间协作，在区域内形成互利互惠、优势互补、协调发展的新机制势在必行。

　　1.体制创新

　　在政府行政管理体制方面，从开发区管委会1999年成立，就一直在进行不断的改革，与目前国内比较先进的地区比较而言，开发区的行政管理体制改革还处于爬坡阶段。

　　比如浦东新区经过几个阶段的改革，可以说目前已经处于比较优化的阶段，改革后的行政管理制度可以使浦东新区相对有效地进行资源组织，发挥整体优势，促进整体发展。

　　最初，浦东新区也是实行管委会制，但在2000年10月，浦东新区正式建立人民政府。

　　新区政府机构仍然保持了“小政府、大服务”的格局，实现了政企分离。

　　为了更好地转换政府职能，按社会主义市场经济规律办事，浦东新区还积极培育和发展行业协会，发展专业机构和中介组织，健全了市场服务体系。

　　而开发区目前仍是以管理委员会形式管理、开发、建设，这种管理模式目前已开始出现与经济社会发展不相适应的问题，开发区管委会在调动当地资源、统筹基础设施建设和完善社会职能等方面都会面临着较大的困难，如果这种体制不加以改变，势必影响到开发区今后的进一步发展。

　　因此，开发区可以借鉴浦东新区的经验，建立起能够满足新的竞争发展需要的政府管理体制。

　　2.层级精简

　　开发区现行管理体制存在的主要问题是多头领导。

　　这些问题导致了经济活动主体的上级部门过多、且不统一、难以协调，在处理行政事务时容易出现推拉扯皮，效率低下的现象，从而影响开发区整体发展。

　　目前，开发区内部各区的行政管理部门是长清区人民政府，其经济管理部门是开发区管委会，这样的设置安排有其历史的合理性。

　　但是，在管理工作的实际运行中，开发区管委会对内部各区在经济方面的统筹管理是难以实现的。

　　因为，尽管有开发区管委会，但是开发区的管理工作仍然是由行政区的行政管理机构起主导作用。

　　因此，开发区在区域规划、产业选择、项目引进等方面往往从本位出发，而忽视了市场的调节作用。

　　而开发区管委会由于没有人事权、财政权，许多新区内跨行政区和功能区的建设项目的实施也难以组织和协调。

　　因此，开发区要发展就必须在行政管理制度中，协调好功能区管理机构与行政区管理机构之间的关系，明确各管理部门的职责与职权，并对管理部门与层级进行简化，由原来分别管理走向统一管理，原来的瘦长型管理结构，向扁平型结构调整。

　　3.责权明确

　　改革开发区现行的行政管理体制，解决现行体制中存在的责权模糊的问题，就必须提高开发区的规格，济南市和长清区要下放行政权力，以解决新区权力分散的问题。

　　将“管人权”与“管事权”结合起来，强化开发区管委会对经济发展的统筹、协调职能。

　　根据开发区的功能定位和整体功能开发的需要，由济南市人民政府统一领导，并确立开发区为济南市的法定建制区。

　　整合开发区、长清区功能，逐步形成统一规范的管理体制，并在适当时机调整行政区划，确立开发区法定建制区的地位。

　　开发区也将完成从当前的功能区向新城区的转变。

　　4.建立“小管理、大服务”的管理体制

　　上海浦东新区、广州萝岗新区的发展都为开发区的发展提供了宝贵的经验，而且开发区经过近十多年的实践，也积累了自己的发展经验，并且已经建立了与国际接轨的市场经济运行机制。

　　开发区不断尝试和探索新体制，积极进行行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面的改革。

　　在行政管理体制方面，实行“小政府、大社会”的新型运营机制;在投资管理方面，坚持以为投资者提供“全方位、全过程”优质服务为宗旨，采取经济手段、法律手段，辅之以行政措施进行调控，营造出良好的投资环境。

　　另外，借鉴国际上成功的管理经验，不断健全生活、生产、保安、运输、仓储等社会化服务体系。

　　在社会保障方面，积极推行全员社会劳动福利保障制度体系，企业用工和医疗、工伤、养老等多项保险初步实现社会化，减轻了企业的社会负担。

　　在建设布局上，合理利用土地，提高容积率。

　　在土地使用上，实行土地使用权有偿出让和转让制度，在制定远景规划的前提下，以项目带开发，开发一片、建设一片、收效一片、滚动发展。

　　通过整体规划和对土地的调控，运用市场机制和资本市场运作来筹集建设资金，探索建设城市、经营城市的新路子。

　　从而实现 “小管理、大服务”的管理新体制。

　　5.促进功能区与行政区的重组

　　在开发区约30平方公里的范围内，现主要有产业区和农高区，面积总和不足12平方公里，还有较大的发展空间。

　　继续搞好现有开发区、农高新区的建设，充分发挥功能区管理体制的优势，加快产业的集聚和经济的发展。

　　在大力发展功能区的同时，必然会产生与行政区之间的矛盾或利益冲突，那么推动行政区与功能区的联合就成为了必然。

　　在功能区发展到一定阶段的时候，必然会产生功能区自身实力的积累与加强，同时就出现了发展空间扩大的需求。

　　区别不同情况因地制宜地推动功能区与周边行政区的联合，对于推动行政区与功能区的互补共赢是十分必要的。

　　一方面，功能区可以得到行政区的土地等资源，以扩大发展的空间;另一方面，行政区可以利用功能区零活、高效的体制机制带动周边行政区的发展。

　　另外，行政区已有的社会管理平台为功能区进入成熟发展阶段后日益扩大的社会管理需求提供了非常有益的补充。

　　因此，推动功能区与行政区的联合，是促进二者统筹发展，消除二元经济结构问题的必经之路。

　　综上所述，推动政府职能的转变是我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的需要，开发区在管理体制上的创新也是顺应经济社会发展的需要。

　　参考文献:

　　[1]数字来源于.省略“园区概况”

　　[2]舒庆，周克瑜:从封闭走向开发――中国行政区经济透视[M].上海:华东师范大学出版社，2003

　　[3]陈存友，汤建中:大都市区经济整合发展研究――以长江三角洲为例[J].中国软科学，2003(6):120～124

　　[4]刘君德 靳润成 周克瑜:中国政区地理[M].北京:科学出版社，1999

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