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全市人口计生利益导向机制建设工作情况调研报告
根据市人大常委会的工作安排，市人大教科文卫委员会在王树槐副主任的带领下，于10月上旬对全市人口计生利益导向机制建设工作情况进行了专题调研。调研组实地察看了XX县黄河龙集团和唐山镇宋店村人口计生利益导向政策落实情况，听取了市计生委相关工作情况汇报。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
实行人口计生利益导向，引导和激励群众自觉实行计划生育，是新形势下人口计生工作的必由之路，也是稳定低生育水平的长久之策。近年来，市委、市政府高度重视全市计划生育工作，切实加强领导，保障投入，不断拓宽利益导向的实现渠道和领域，保持了稳定健康发展。市政府持续加大财政投入，积极鼓励社会参与，建立健全了覆盖全市的人口计生利益导向政策体系，实现了计划生育工作由以罚为主向奖罚并举的转变。2011年，全市各级在人口计生利益导向方面的财政投入达 2．13亿元，惠及56万群众；预计2012年将投入2．5亿元，使60万群众受益。
(一)建立规范的可持续的利益导向机制体系。2010年，市委、市政府整合各项政策，出台了《关于健全完善人口和计划生育利益导向政策体系的意见》。各区县也结合各地实际，出台了具有本地特色的人口计生利益导向文件，全市初步建立人口计生利益导向政策体系。市政府要求各部门在制定出台重大公共政策时，凡涉及人口问题的，都有人口计生部门参与，保证了出台的各项政策措施与计划生育基本国策上保持一致。人口计生部门针对相关民生政策对人口计生工作的影响，积极与相关部门沟通，找准切入点，提出合理的意见和建议，在“普惠”基础上对计划生育家庭实行“特惠”。
(二)健全规范计划生育利益导向投入保障机制。一是完善了“财政为主，稳定增长，分级负担，分类保障，城乡统筹”的投入保障机制。二是明确投入主体，突出投入重点，细化投入措施，强化投入责任，不断健全人口和计划生育财政投入政策体系，确保人口和计划生育经费稳定增长。三是鼓励、引导社会公益资金投入，不断扩大投入保障覆盖面。
(三)落实企业职工独生子女父母养老补助金。2010年，市政府办公厅先后印发《XX市企业职工中独生子女父母退休养老补助社会统筹办法》和《关于认真落实企业退休职工中独生子女父母养老补助有关规定的通知》，针对不同情况由财政承担和社会统筹分类分批解决的思路，对2011年(含)后退休人员实行社会统筹，对2011年前企业退休人员，由企业和财政分批解决。目前，全市有46．5万名企业独生子女父母纳入社会统筹，全市已通过社会统筹和财政承担两种途径，为1．2万名企业退休独生子女父母发放一次性养老补助8600多万元；督促正常运转企业投入资金4100万元，为过去欠账的8200名退休独生子女父母落实了补助。
(四)采取有力措施，建立“六位一体”保障机制。“六位一体”保障机制全称：“奖、优、免、补、救、扶”保障机制。一是奖励少生。对农村自愿退出二胎生育指标的夫妇，给予不低于1000元的一次性奖励，其女孩在本市升高中、中专降低10分录取。农村和城市失业无业人员独生子女父母奖励费全部纳入财政解决。二是优先优惠。凡是政府出台的惠民政策，都尽可能地体现对计划生育家庭的优先优惠。人力资源社会保障、农业、林业等部门在就业培训、新农村建设、农业新技术推广等方面，优先照顾计划生育家庭。三是免费技术服务。全市所有农村(含流动人口)已婚育龄妇女基本技术服务全部免费，开展免费孕前优生健康检查。四是社会保障补助。对农村和城镇独生子女伤残家庭、死亡家庭分别增加l倍和2倍月基础养老金。对独生子女低保家庭提高补助标准。五是特困家庭救助。2003 年，我市在全省率先设立计划生育公益金，用于计划生育家庭遭遇临时性、突发性重大困难时的生产生活救助和保障，累计救助计生困难家庭3000多户，发放救助金300多万元。六是贫困家庭扶助。市政府办公厅转发了市人口计生委、市扶贫办《关于进一步做好人口计生与扶贫开发相结合工作的实施意见》，明确提出在实施专项扶贫政策或项目时，要优先优待计划生育扶贫对象，帮助他们提高自我发展能力，脱贫致富。
二、存在的主要问题
近年来，我市人口计生利益导向工作取得了较好成绩和良好的社会效果，使广大计生家庭真正得到了实惠，通过调研也发现存在的一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：
一是现行利益导向体系覆盖面小且标准偏低。目前计划生育利益导向政策覆盖面偏小，相当一部分计生家庭和实行计划生育的群众得不到实惠。就农村部分计生家庭奖励扶助政策来看，由于起始享受年龄晚，导致一些群众对奖励扶助政策的长期性心存疑虑。标准偏低的问题也比较明显，就独生子女父母奖励费而言，目前每人每年仅为120元，低于很多人一天的工资标准，在经济快速发展的同时，计生奖励政策的标准并没有随之增长，长期维持原状的政策使其激励效果和导向作用有所弱化。
二是利益导向政策与普惠政策衔接不到位。人口计生利益导向政策与普惠性政策衔接不够，一些普惠性政策在执行中往往按“人头”计、实行“一刀切”。尤其是在城镇建设拆迁补偿、土地占用补偿等一些大额利益再分配时，人口多的家庭受益程度往往明显高于一个孩子的家庭，一定程度上弱化了计划生育家庭的利益。
三是利益导向政策内容有待进一步完善。如养老补助政策，目前农村通过新农保和奖励扶助政策落实的较好，企业职工中独生子女父母退休养老补助问题也在逐步解决，但对正常运转却不按规定发放的企业制约手段有限，城镇失业无业人员尚没有政策落实。
三、几点建议
(一)认真解决普惠政策与人口计生利益导向政策相互衔接问题。各级各部门在制定和实施相关普惠政策时，要将人口计生工作作为民生问题纳入社会发展的大框架之下，在坚持公平原则基础上，兼顾计生家庭的优先优惠原则，在“普惠”基础上实行“特惠”，使计生家庭在享受普惠政策的同时得到更多的实惠，切实解决普惠政策一视同仁挫伤群众实行计划生育积极性的问题。
(二)健全稳定合理的人口计生利益导向投入机制。进一步明确落实利益导向各项政策各级应承担的比例，把所需资金纳入财政预算，逐年加大投入力度，合理确定人口计生事业费分配方案，调整财政支出结构，明确新增事业费向利益导向倾斜。扩大资金来源，积极发动企事业单位和社会力量，筹集人口计生公益金，为更好地落实利益导向提供保障，创造条件。
(三)完善部门齐抓共管的协作机制。整合部门资源，构建“党政牵头、部门负责、社会参与”的人口计生利益导向协作机制，各级各部门在制定制度和改革措施时，要统筹考虑，互相协调，与人口计生利益导向协调一致，做到有利于人口计生工作，而不能影响和削弱计生工作的开展，不断扩大人口计生利益导向政策的覆盖面。
(四)要重视非物质利益政策的制定与兑现。要将人口计生利益导向政策积极融入招生、招工、评先树优、公务员招考、干部任用、职称评定等相关政策，真正体现让实行计划生育的人受益，让违反计生政策的人受限。同时，对违反计生政策的各级党员干部和名人、富人，要大张旗鼓、严肃认真地公开处理，维护法律法规的严肃性。
(五)积极探索独生子女家庭、计生困难家庭养老保障有效途径。要高度关注独生子女家庭养老问题，特别是计划生育“失独”家庭和“伤残”家庭的养老问题。政府在养老金方面给予独生子女父母和计生困难家庭补助的同时，还应考虑机构养老问题，探索独生子女家庭养老保障新途径。要在规划制定、政策引导、资金筹措等方面进行统筹安排，一方面要安排适当的财政资金建设养老设施，另一方面要大力引导和吸纳社会力量兴建养老设施，并在政策上向独生子女家庭和计生困难家庭倾斜，切实维护好计划生育家庭的利益，使计划生育这一基本国策更加深入人心。12
按照省、市人大关于农业转移人口市民化调研的有关要求，由市人大法工委牵头，市民政局、市人社局、市教育局、市卫生和计划生育委员会、市公安局、市住建局、市统计局、市政府研究室等部门按照职能分工，分别开展了深入调研。现将调研情况汇总报告如下。
一、我市农业人口向城镇转移的基本情况
XX市辖7县1区，116个乡镇、3个街道办事处，1261个行政村。市域总面积2.7万平方公里，总人口263.6万，其中农业人口231.46万人。2013年底，全市常住人口222.27万人，其中城镇常住人口66.59万人，城镇化率29.59%。
（一）农业转移人口总数和构成情况。全市农业转移人口49万人。从转移人口构成看，主要由专业务农经营者、进城务工人员、失地农民及其家庭成员组成，分别占同期农业转移人口的38.3.%、23.2%、6.9%。从转移人口流向看，转向省外35.3万人，占转移人口的72.04%，其中从业人员24.4万人，主要流向北京、天津等大城市和长三角、珠三角等经济发达地区打工经商；省外转入本市6.02万人，其中从业人员4.1万人；本市农业人口转入其他市州从业人员6.5万人，转入所在地市州从业人员6.4万人。从转移人口文化程度看，小学及以下6万人，占12.2%；初中24.8万人，占50.6%；高中11.4万人，占23.3%；职校3.4万人，占6.9%；大专2.3万人，占4.7%；本科1.1万人，占2.2%。从转移人口年龄结构看，16-18岁4.4万人，占8.98%；18-30岁19万人，占38.8%；31-40岁15.2万人，占31%；41-50岁8.7万人，占17.8%；51-60岁1.7万人，占3.5%。
（二）农业转移人口户籍管理和登记情况。户籍城镇化率，我市户籍城镇人口总数为33.7万人，户籍城镇化率为12.72%，与常住人口城镇化率相差16.87个百分点。农转非管理，目前我市实行转移人口落户必须具备合法稳定的住所和稳定的职业2个条件，合法稳定的住所是指购买了商品住房且有房屋产权证；稳定的职业是指在县（区）国家行政机关及企事业单位工作人员。过去10年我市农转非4.05万人，平均每年4048人，主要是学生上学户口迁转。流动人口管理，截止2013年12月底，全市暂住人口17.3万人。流动人口中，来自城镇1.59万人（省内8756人，省外7205人），占9.2%；来自农村15.7万人（省内12.5万人，省外3.2万人），占90.8%。从居住期限看，半年以下2.25万人，占13%；半年至1年3.2万人，占18%；1年至2年9.89万人，占57%；3年至5年1.56万人，占9%；5年以上5205人，占3%。新生儿登记情况，过去20年，我市共登记新生儿户籍数为72.4万人，其中农村新生儿户籍登记数65.6万人，占90.5%。新生儿平均每年新增3.4万人，总体呈波动增长趋势。预计未来5年年均生育旺盛期育龄妇女比例将有较大提高，新一轮生育高峰压力和生育高峰强度均高于全省。
（三）农业转移人口公共服务情况。教育方面，全市现有各级各类学校1393所，教职工3.03万人，在校学生32.3万人，其中小学16.9万人，初中8.99万人，高中6.4万人。校舍总面积372.9万平方米，生均校舍面积由2010年的7.2平方米提高到8.5平方米。1999-2013年，全市小学在校学生数呈下降趋势，近5年年均招生3.25万人，农村学校一年级新生数下降较为明显。全市参加中考学生近15年累计57.2万人，高中入学新生累计28.9万人，其中农村学校学生占77.2%，中考录取率50.47%；近5年农村考生平均录取率为56.52%。全市高考学生近15年累计28.5万人，被高等院校录取学生累计17.9万人，其中农村学校学生15.01万人，高考录取率62.99%；近5年农村学校参加高考人数和高考录取率均呈上升趋势，农村考生平均录取率达到64.08%。按照“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学接收为主”的原则，我市农业转移人口及其子女与所在地城镇居民子女在入学上同等对待，在义务教育阶段同等享受公用经费补助、免除作业本费、免费提供教科书等各项优惠政策，在收费、转学、初中会考、中职教育、高考录取等方面与所在地城镇居民完全相同。农业转移人口转为城镇居民但子女仍然在农村就读的，继续享受农村寄宿制学校的各项补助政策。医疗服务方面，全市现有各类医疗卫生机构2615个、床位7962张，医疗卫生工作者1.3万人。截止2013年底，新农合参合农民216.97万人，参合率98.18%，人均筹资标准与城镇居民均为380元，住院费用实际报销比例提高到60%。全市累计建立标准化电子健康档案245.9万份，建档率93.2%；0-6岁儿童建卡服务合格率92.15%，以乡为单位常规免疫接种95%以上；孕产妇建卡服务合格率94.2%；市内农业转移人口计划生育免费技术服务覆盖率达到100%。农村“三留守”和养老服务方面，截止2013年年底，我市有留守妇女12.58万人，占妇女总数的9.9%；留守儿童7.02万名，占儿童总数的14.12%；60岁以上的老年人32.57万人，占全市总人口的12.35%，其中城市3.48万人，农村29.09万人；失能老人2.6万人，占老年人总数的8.06%，空巢老人6.8万人，占老年人总数的20.87%。全市已建成养老服务设施412个，床位6593张，每千名老人拥有床位20.16张；规范管理65岁老年人23.7万人，管理率达到95.2%。社区服务方面，全市现有社区居委会59个，其中县城社区37个，乡镇社区22个，共辖居民9.5万户19.2万人，社区平均户数为1767户。规模在1000户以下的社区17个，占29.3%；1000至2000户的23个，占39%；2000户以上社区19个，占32.8%。建有社区服务站32个，文化体育活动场所38处，便民服务网点1202个。社会组织923个，其中为社区居民提供服务的组织7个。
（四）农业转移人口就业和社会保障情况。从转移人口就业看，2009年以来，全市回归高校毕业生3.08万人，通过政策招考安置、到企业就业、创业就业等方式，累计实现就业2.81万人，其中农村籍学生2.15万人，占76.36%，就业率91.2%。我市农业转移人口季节性、兼业性就业占比较大，36.4%的农村转移人口属季节性或临时性就业，农忙务农，农闲外出务工；26.2%属兼职就业，务工同时还兼种土地；37.4%的农业转移人员长期在城市务工或创业。近3年以来，全市累计完成农村劳动力技能培训27.3万人。从社会保障情况看，农业转移人口中，参加养老保险比例较高，达到95%；参加失业保险、工伤保险和生育保险比例较低，分别占11.4%、5.3%和1.3%。全市城乡低保共保障12.95万户39.9万人，其中城镇保障5.36万人，占城镇总人口的16.52%；农村保障34.5万人，占农村居民总人口的15.2%。从住房保障看，商品房对本市户籍人口限购2套。2013年，我市新开工保障性安居工程2851套，建成5556套，分配入住4956套；实施房地产开发项目93个，建筑面积187万平方米。今年，我市积极推行廉租住房和公共租赁住房并轨运行机制，着力加快棚户区改造，统筹建设各类保障性住房14658套。
（五）农业转移人口的公共成本。综合考虑城镇吸纳农业转移人口所需的硬件投入、软件建设和相关管理平台创建等要素进行测算，包括城镇水、电、路等基础设施建设，城镇公共交通投入，城镇社会保障和学校、医院、通讯、金融网络等公共服务设施投资，城镇市场配套建设，城镇社会管理和服务机构创建运营等。经核算，我市转移人口的人均公共成本约为57.3万元。
二、我市农业转移人口市民化存在的问题
（一）现行城乡政策的差异性，不利于农业转移人口市民化。户籍城乡二元体制是推进农业转移人口市民化的瓶颈。一方面，城镇落户渠道不畅，落户门槛高、限制严，将租房人员、企业聘用人员和自主创业人员排除在外，长期生活在城镇的农业转移人口绝大多数只是按城镇常住人口进行统计。另一方面，我市未实施居住证制度，受户籍限制，农业转移人口在城镇公共服务方面难以享受和城镇居民相同的待遇，农业转移人口缺乏长期在城镇生活的信心，相当多的农业转移人口就业在城市，户籍在农村；劳力在城镇，家属在农村；生活在城镇，根基在农村，大多数务工人员多年后又回流到农村。农民对土地的依赖性和现行土地政策在一定程度上阻碍农业转移人口市民化。受传统思想影响，农民对土地的依赖性强，相当一部分转移人口不愿意放弃土地转为城镇人口。同时，随着农村土地改革深入推进，农民除了享受附着在承包土地上的各种补贴政策外，还将获得基于承包地、宅基地更多的收益权能，加上农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，改革政策调整在拓宽农民收入渠道的同时，一定程度上也强化了农民不愿市民化的心理预期。特别是城镇郊区和城乡结合部的一些农民，巨额征地补偿和良好的集体经济收益，使一些农民更愿意持有农村户口在城市生活，共享城市与农村的双重优惠待遇。城镇住房政策的非农性是农业转移人口市民化的一道难关。目前，我市农业人口未纳入城镇经济适用房、公共租赁房、减价商品房等保障性住房计划范畴，城市商品房价格过高，农业转移人口根本难以承受。同时，大部分转移人口就业、居住的不稳定性，使住房公积金制度在一些企业难以落实，住房成为制约农业转移人口市民化的重要问题。
（二）城乡公共资源配置不均衡，影响农业人口市民化进程。教育方面，近年来，国家加大了教育专项资金投入，特别是免除学生义务教育阶段的各项收费，极大地促进了我市教育事业的发展。但是，财政转移资金投入长期以来倾斜农村、弱化城镇的导向，与农村学生逐年减少、城镇学生日益增多的发展趋势不相适应，城镇校舍“爆棚”、大班额和农村学校“空壳化”、运行艰难等问题并存，造成了教育资源的极大浪费。同时，农民子女变市民后，不再享受义务教育阶段营养改善计划、寄宿学生生活补助等优惠政策，在一定程度上也影响了农业转移人口市民化的积极性。医疗卫生方面。随着农业人口加速转移，本应由乡镇卫生院、村卫生所承担的绝大多数医疗服务逐渐由市、县两级医疗机构承担，造成乡村医疗机构“门可罗雀”，县级以上医院“人满为患”。近3年来，全市县级以上医院平均门诊人数和住院人数分别达到176.43万人次和14.63万人次，平均床位使用率为86.8%。其中，市第一人民医院、市中医院、XX区人民医院床位使用率高达106%以上，医疗服务能力基本达到极限，难以满足农业人口大规模转为市民的实际需要。同时，城乡居民医疗保险服务分属不同部门管理，且在报销比例、起伏线、封顶线以及报销药品目录、大病救助范围和门诊报销方式等方面存在差异，对农业转移人口市民化也较大影响。
（三）社区建设管理滞后，难以适应农业转移人口市民化的需要。一是管理体制不顺。目前社区基本划归为基层群众性自治组织，但不等同于村委会建制，也不属于行政、事业管理范畴，社区工作人员未纳入编制管理，工资待遇低，一些社区存在无阵地、无设备、无经费的“三无”问题，严重影响了他们的积极性。二是服务职能缺失。社区职能定位不清，重管理轻服务，大部分从事的是相关部门延伸出来的工作职能，加之社工人员队伍素质参次不齐，提供专业服务力量薄弱，难以满足服务对象特别新增农业转移人口的需求。部分养老服务机构基础设施发展滞后，服务内容和功能单一，不能满足老年人多元化的服务需求。三是社会救助核定困难。目前居民家庭经济状况核定机制还不健全，特别是农业转移人口就业的多样性、收入的隐蔽性和不稳定性，家庭收入情况难以核定，社会救助范围还存在盲区。同时，农业转移人口受户籍限制，不能申请城市低保，他们市民化积极性并不高。
（四）信息共享平台建设滞后，加大了农业转移人口市民化后统筹管理的难度。农业转移人口管理涉及公安、人口、教育、卫生、人社、住建等多个部门。近年来，相关职能部门先后建立起了各自的信息管理系统，但信息资源在部门与部门、行业与行业之间的横向共享、流通还不畅通，一些公用信息例如流动人口规模、转移人口数量、在校学生规模等数据资源难以共享，基于人口的各类统计工作口径差距大，加大了新增城镇人口有效管理和服务的难度。
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