新预算法的亮点及思考
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摘要： 经过了十年的反复磋商酝酿，新《预算法》终于出台。新《预算法》较好地总结了我国预算制度改革的实践经验，用法律的形式将其确定下来。在全面深化改革、全面推进依法治国的背景下，新《预算法》中预算理念和预算管理制度的创新，在一定程度上也体现了国家治理的决策程序和民主机制的新思路。
关键词：全口径预算 预算公开 控权法 年度预算平衡
一、实行全口径预算管理
实行全口径预算管理是建立现代财政制度的基本前提。新预算法的最大亮点之一就是实行了全口径的预算管理制度。在新预算法中，对于政府支出，第十三条明确规定“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的部的支出”。由此可见，新预算法从收入和支出两方面都对预算口径做了明确要求，确立了全口径预算的基本原则。相比较而言，旧法“依照规定”、“专项收入”、“其他收入”等规定不甚明确，给了政府部门和官员在预算资金来源中过于宽泛的自由裁量权，修正后的新预算法将政府的全部收入都纳入预算管理，明确了四位一体的现代预算制度，极大地规范、制约了政府的权力。
限制政府权力行使的根本途径是限制政府的活动，而限制政府活动的关键在于控制政府活动的资金来源。依据新预算法，政府行为的相关资金来源都要纳入预算管理，这就根治了我国经济社会发展过程中被公众诟病多时、争议不断的“预算外资金”、“第二财政”等问题。新预算法出台之前，由地方各部门、单位自收自支却未纳入预算管理的预算外资金在政府活动中发挥着相当一部分作用。更有甚者，一些政府部门以其公权力为依托，借用、摊派、征收了大量“预算外之外”的制度外资金。这些脱离预算管理、游离于公众监督之外的“第二财政”给政府活动提供了充裕的.资金和脱离监管的宽松环境，使得政府采购规模、标准和质量都无法得到有效控制和监管。
将政府的全部收入和支出都纳入预算，使预算的完整性大大增强，一方面从源头上杜绝了一些违规政府行为的资金来源，使政府权力的行使更加公开、透明;另一方面在一定程度上也扩大了政府活动的范围，使得之前确有需求而因财政困难而难以安排的支出项目纳入政府支出范围，提高了财政资金的利用水平和使用效益。
二、建立跨年度预算平衡机制
跨年度预算平衡机制是指在预算的编制、执行等环节建立健全跨年度的、合理的平衡机制。“跨年度平衡”允许在当年编列赤字，但应在以后分年弥补，规范了超收的使用和短收的弥补。在该机制下，年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，着重对重大的支出项目进行中长期的科学规划，避免年度平衡的“短视性”，更有利于体现预算的前瞻性。
在原有的预算框架下，为实现年度平衡，作为当年的预算支出须在当年完成。由于审批程序复杂、预算资金下达滞后、前期执行缓慢等原因，许多支出项目都集中在年末的一两个月内完成，“突击花钱”成为政府财政支出的常态。由于时间仓促，很多项目都在无序中完成，其应有流程和监督环节都流于形式，预算绩效更是无从谈起，造成了财政性资金的低效率利用，也引发了社会公众的质疑和不满。建立跨年度预算平衡机制，可以使政府支出的全过程时间更充裕、论证更科学，尤其是对于一些大型的期限相对较长的政府支出项目，能够从中长期的角度科学合理地评估其作用和价值，从而体现讲求绩效的预算原则。
三、建立公开、透明的监督机制，明确法律责任
对于预算公开透明制度，原预算法并没有规定。新预算法的第十四条、第二十二条和第八十九条，从公开内容、公开时间和公开主体等方面对预决算的公开透明做了明确而具体的规定，初步建立了我国预算公开的法制框架。
新预算法的以上诸条均体现了预算在公开性方面的进步，着实可喜，但在预算的透明方面，新预算法并未提及。公开透明是实现民主的重要手段，公开和透明不可分离，公开不等同于透明，透明是对公开的延伸，做到预算公开只是实现预算透明的第一步。近些年来，在多方力量的共同推动下，预算公开不断完善，但距离预算透明仍有距离。预算透明的本质是公众对财政信息的知情权以及政府对此知情权的保障。要实现透明，社会公众需有便利的方式获得完整准确并且易于理解的财政信息。如果仅仅是公开一些或笼统或片面或专业性极强的预算信息，与实现预算透明的要求着实是相较甚远。只有实现了预算的公开透明，才能使公众充分发挥其知情权、参与权与监督权，进一步推进预算民主。
四、匡正立法宗旨，逐步“管理”向“控权”转变
1995年开始实施的旧预算法作为一部首创性的预算法律，更多强调的是法律的行政管理职能，而新预算法的立法宗旨为“为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。”两者相比，新预算法逐渐由“管理法”向“控权法”转变，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府的钱袋子”，政府由管理监督预算的主体，逐渐转变为被权力机关、社会公众等监督的对象，在约束政府权力的同时体现了法治精神。
从本质上看，预算是控制性的。其控制性一方面体现在政府对自身财政活动的内部控制，即“控制预算”，另一方面则是外部力量(包括权力机关、立法机关和社会公众等)对政府财政收支行为的外部控制，即“控制预算”。我国之前进行的部门预算、国库集中收付制度、政府采购等方面的改革，更多注重的是技术性较强的政府内部的预算控制创新，而较少关注对政府收支行为的外部控制。
预算法被称为“经济宪法”，在现代社会中，立法机关通过制定法律约束预算是约束政府行为的最基本方法。而将预算法定位为管理法，势必会强化政府在预算中的主导地位，强调政府的行政管理功能，在缺乏监督的情况下赋予相关行政部门过多的自由裁量权，并随之引发权力寻租等一系列问题。正因为如此，许多学者一直呼吁在预算法中增加关于规范和限制政府权力的内容，基于法治的精神，使新预算法成为名副其实的“控权法”。法治的要求是限制人治，新预算法的的以上亮点、原则，都是明确规范限定了之前过于宽泛的自由裁量权，使政府权力在公开透明并且受到充分监督的环境下得以行使。刚刚召开的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的基本治国方略，法治精神已经受到决策层的高度重视，我们也相信这部新修订的“经济宪法”会在新的法制环境下约束政府权力，保障公民权利。
参考文献：
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