论新民事诉讼法下公益诉讼的困境和完善
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摘 要：新修改的民事诉讼法规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。民事诉讼法的这一修改，使得公益诉讼有法可依，但是，对于实践中的公益诉讼出现的各类问题，这样的修改仍是远远不够的，公益诉讼的主体的明确，法条中对于公益诉讼类型的规定等问题仍是亟待理论的支撑和立法的完善。
关键词：公益诉讼 群体性利益 公共利益
一、 我国公益诉讼的现状
近年来，公益诉讼大多是“雷声大雨点小”，媒体总是以公益诉讼为噱头，博眼球，但是真正成功的公益诉讼确是少之又少，大多是无疾而终，后期的关注也很少。我国也在公益诉讼领域长期处于立法空白的状态。新修改的《民事诉讼法》第55条增加了公益诉讼的内容，又将公益诉讼摆到人们的眼前。
(1)我国的群体性利益保护
改革开放后，随着经济水平和各行各业的不断发展，大规模生产、大范围消费便成为社会发展的基本特征之一。随着现代社会的复杂化，简单的一个行动往往导致一连串的反应，这也就使得“传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备”。 在公益诉讼立法之前，我国对于群体性利益的保护只能通过代表人诉讼制度来解决。我国的代表人诉讼与美国的集团诉讼在功能和具体方面有明显的差别。美国的集团诉讼受案范围比我国的代表人诉讼广，并且相关的利害关系人可以选择退出诉讼，而我国的代表人诉讼中要想加入诉讼，要到法院进行登记。对于我国是否需要引进美国的集团诉讼这个问题，在我国的理论界长期存在着争议，最终，立法没有采取这样的方式笔者认为是可取的。美国的集团诉讼对于公民自身的素质和消息的传播度的要求是十分高的，我国是人口大国，各地的教育水平和信息透明度的水平也是参差不齐的，因此若是采取美国的“退出制”必然会侵害众多当事人的知情权和处分权，反而达不到应有的效果。
(2)我国公益诉讼的实践现状
在公益诉讼制度得到正式的立法之前，我国的公益诉讼长期处于进退维谷的状态。受害人因为各种原因不愿意提起诉讼，法院以主体不适格等原因拒绝立案或判决败诉。“浙江画家严某对位于小学周边的色情场所进行多次投诉，要求相关机关进行整顿，但是行政机关没有给予回应。于是他提起行政诉讼。法院最终以严某没有起诉资格为由判决其败诉。” 诸如此类的案例在我国是比比皆是的，大多提起公益诉讼的人都不指望能胜诉，只是希望得到社会各界的关注。
在新民事诉讼法出台后，也不乏公益诉讼的案例，主要以环境公益诉讼为主，为日后公益诉讼制度的不断完善提供实践经验。由环境污染引发的诉讼在全国各地都出现过，但是结果却都不相同。有的法院以原告没有资格而拒不立案，有的`法院虽然受理了，但是也无疾而终，还有的法院只是走个“过场”，环境污染的现象结案后也没有得到改善。新民事诉讼法增加的公益诉讼条款，虽然引起了各界关注，但是成功的公益诉讼却寥寥无几。新民诉法中的公益诉讼法条变成了“死法条”，由于相关的法律法规不健全，没有司法解释，新民诉法中的规定也是模糊不清，导致在司法实践中公益诉讼不能运用起来，成了“好看的摆设”。
二、我国公益诉讼发展的困境
(1)社会组织发展不健全
新法增加的公益诉讼中，规定了特定的起诉主体，这就使得公益诉讼原告的资格抬高。如果没有适格的原告，那么公益诉讼也就是形同虚设了。在我国的国情下，社会组织发展的不健全在很大程度上阻碍了公益诉讼的发展。
我国对于社会组织的管控可以说是“方方面面”的。首先，在社会组织的成立上，政府就严格把关，在组织的运行上，政府也是处处干预，这就导致我国的社会组织大多都带有浓重的行政化色彩。加之，当出现一种新的社会问题时，我们习惯于设立各种行政机关，导致政府对于很多事情都大包大揽，社会组织的生存空间狭窄。其次，我国一直没有相应的法律法规来规范社会组织，导致我国的社会组织大多规模小，名存实亡，很难在社会上发挥作用。新民事诉讼法将有关组织列为公益诉讼的原告，实际上是不符合我国的国情的，要想使得公益诉讼发挥真正的作用，就要促进社会组织的完善和发展。
(2)行政机关不作为
新修订的民事诉讼法还有不完善的地方，在这个法条中并没有明确的机关，那就会导致相关机关不作为或者机关之间相互推诿的事件发生。在大多数的公益诉讼中，被告都是一些大型的企业或者是其他行政机关，这就导致应该提起诉讼的行政机关不愿行使职能。另外，规定有关机关作为公益诉讼的原告也有不合理的地方。作为行政机关拥有行政处罚权，对于某些企业、个人的侵害公共利益的行为，有权用行政强制手段来制止，那么就没有必要成为原告，将案件推给法院来判决。公益诉讼从立案到判决往往经历比较长的时间，对于一些侵害案件，如果不及时制止可能会造成侵害的扩大，相比较公益诉讼来说，如果采用行政手段就能更快的制止不法行为，维护公共利益。
司法机关在受理公益诉讼案件时也会存在不作为的现象。司法机关在遇到这样的案件时，往往不能做到司法独立，在行政机关的重压下，导致许多公益诉讼无疾而终，最终导致司法公信力下降，市民和社会组织参与积极性下降，阻碍公益诉讼制度的发展。
(3) 社会效果难以达到
公益诉讼不同于传统的民事诉讼，它所产生的效果不应该只局限于原被告之间，还应该产生相应的社会效果，产生广泛的影响。公益诉讼有其独特的社会价值，可以促进相关立法的完善，产生社会示范效果，同时，提高弱势群体的参与度，加强对于弱势群体的保护力度，实现社会各阶层利益的平衡和协调，提高社会管理水平的提高。但是，在我国公益诉讼的社会价值并没有很好的发挥出来，许多案件原告虽然胜诉，但是损害公共利益的现象仍然存在，没有相关机关督促判决的执行。
河南农民葛锐诉铁路局厕所乱收费案。该案耗时三年，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还其0.3 元厕所收费，并承担诉讼费用。然而根据事后的采访，厕所的收费情况没有改观 许多的公益诉讼都停留在形式上，事后没有任何的改变，那么这样的公益诉讼又有什么意义呢?本来公益诉讼存在的目的是为了维护社会公共利益，最后反倒成了许多行政机关的“面子工程”。因此，切实的完成公益诉讼的执行监督是必不可少的。
三、公益诉讼制度的健全完善
(1)公民个人作为发起公益诉讼的主体
我国可以适当放松对于公益诉讼原告资格的限制，让公民个人参与到公益诉讼中来，这样既可以让公民自己行使监督权，亲身进入到社会管理中来，真正实现当家作主;同时，对于整个社会结构和利益形式也有长足发展。另一方面，公民个人参与到公益诉讼中来，也有利于构建和谐社会，协调社会内部各利益集团的不平衡。为了防止滥诉，可以规定公民个人在提起公益诉讼时要委托公益律师或组织协助，这样避免个人对于诉讼程序不了解造成的滥诉。同时，为了保障公民的诉讼权利，在费用承担和举证责任上也要有适当的政策倾斜，例如对于公益诉讼适当的减少诉讼费用，或是鼓励律师承接公益诉讼的案子等等。各类的社会组织也应该吸纳公民个人加入到公益诉讼中来，培养公民的主人翁意识。
(2) 检察机关的公益诉讼主体资格
鼓励检察机关进入到公益诉讼中来，是有其必要性的。大部分的公益诉讼的被告不是大型企业，就是政府机关，原告在一开始就已经处于弱势了，而检察机关的加入，无疑使得原被告两方势均力敌。另外，检察机关行使公益诉讼原告起诉权也是其行使检察监督权的具体体现。检察机关加入到公益诉讼中来又会产生另外的问题，就是检察机关是一个代表国家的强势的地位，就有可能会侵夺其他公益诉讼起诉主体的权利。那么，笔者认为可以这样规定，在其他主体不主动履行权利，造成环境严重污染、国家的资产流失严重等重大影响时，检察机关就要行使其职责，来维护社会公共利益。同时，为了保证原被告地位的平等性，检察机关在进行公益诉讼时，享有民事诉讼中原告的权利，不享有其他特权。
(3) 证明责任倒置
在民事诉讼中，证据是整个诉讼的核心点，因此证明责任的分配也至关重要。迄今为止，结果责任说是我国学者的普遍观点，即在事实真伪不明时由哪一方当事人承担败诉的风险。证明责任的多少对于原被告的诉讼地位有很大的影响，因为承担证明责任的一方可能会承担败诉的风险。在公益诉讼中，原被告的诉讼地位不平等，以消费者权益案件为例，商家侵害消费者的权益，但是要求消费者举证商家的过错无疑是强人所难。因此，在公益诉讼中应该合理分配证明责任。
笔者认为在当前的情况下适用证明责任倒置更加有利于公益诉讼的施行。证明责任倒置被应用在环境污染的相关案件中。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3款规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。”在这类案件中被告大多是实力雄厚的企业，规定由他们负担证明责任有利于原被告在诉讼中的平衡。同样地，笔者认为其它的公益诉讼也可以借鉴之，这样不仅可以鼓励更多的公益诉讼，促进各项事业的发展，还会改善现在公益诉讼多败诉的现象。
(4) 公益组织的培养
之所以强调要发展我国国内的民间公益组织，是因为我国现存的大量社会组织都存在“行政化”的趋势，我国也对市民的自由结社管控甚严，导致真正意义上的民间组织在我国寥寥无几。民间组织多是拥有共同利益的群体组成的有组织的团体，与官方的团体相比，民间组织更贴近于普通百姓，与个人相比，民间组织又具有一定的专业性，对于公益诉讼中需要的专业性问题，可以提出意见和方便搜集证据。因此，适当放开对于民间组织的限制，利用民间组织来维护广大群众的权益是有现实意义的。例如，吸取国外的经验，广泛设立各行各业的工会，保障工人的权利。四川乐山煤炭工人的尘肺事件得到了社会大众的广泛关注，这些普通的工人不懂法，教育水平都不高，单凭他们个人是难以维护自身的权益的，这就需要工会的力量或是相关公益组织的援助。势单力薄的工人只能用“开胸验肺”的极端手段来得到公正的说法和获得赔偿。在美国经常有工会组织工人罢工来提高工资待遇等事件，这也就可以对比的看到社会组织的重要性。
注释：
[意]莫诺·卡佩莱蒂编著.刘俊祥，等译.福利国家与接近争议.法律出版社.2000.68.
苏怡，等.中国公益诉讼发展现状及其前瞻.法制与社会.2013(2).
参考文献：
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[2]章武生，等.外国群体诉讼理论与案例评析.法律出版社.2009.
[3]罗竹云.对我国环境纠纷公益诉讼的完善之思.法制与经济.2014(2).
[4]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究.中国法学.2006(6).
[5]曾岳雄.美国社会组织发展的经验.特区实践与理论.2010(4).
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