浅析公物利用法律关系的权利构造论文

浅析公物利用法律关系的权利构造论文

　　一、公物利用法律关系中的权利( 力)格局

　　公物利用法律关系由公众、行政主体、公物所有者围绕同一公物建立起来，各方主体基于不同的利益立场，难免存在权利( 力) 实现问题上的摩擦。从总体上把握权利( 力) 内容及相互关系，是进一步揭示各项权利( 力) 性质的前提。

　　( 一) 权利( 力) 内容的外观透视

　　公物作为给付行政的重要手段，是政府分配公共利益的主要手段之一。作为一种分配手段，其必然存在分配者———公物的提供者，也必然存在被分配者———公物的取用者，这种“供取”二元关系构成公物利用法律关系最为基础的部分。那么，供取双方在上述法律关系中，享有何种权利( 力) ?从公物的定义可知，公物必须由行政主体提供公用，即强调存在一种支配公物的权利根据。日本学者盐野宏认为，这种权利根据包括但不限于所有权。而实际上，私法所有权同样不能构成此权利根据。我们知道，私法所有权包含占有、使用、收益与处分等权能，这些权能体现了民法上支配权的内涵，但包括国家所有权在内的私法所有权，因其无法保证公用目的之持续与稳定，这将导致公众的使用与受益取决于所有权人的个人意志而非公法规则，故形成的也仅是“事实上的公物”，不受公物法调整。本文将支配公物的权利根据称为“公物支配权”。

　　而从公物的定义还可知，公物必须由公众使用或受益，针对此种公物利用状态，本文冠以“公物用益权”之名。在计划经济时期，政府承担着大量的宏观调控职能，公物供给基本依赖政府财产，因而公物支配权与公物所有权的主体是合一的，即行政主体。随着市场经济时期的到来，高度发达的生产力满足了人们越来越多的物质文化需求。公众需求日益多样化与复杂化，导致政府深陷自身可控资源有限与社会需求无限的“泥淖”，政府对公物供给逐渐呈现独力难支之态势。在此时代背景下，私有公物、集体公物逐渐进入国家与人民的视野，恰如其分地弥补了政府失灵的窘态。根据德国公物理论，私有财产经由行政主体“命名”即可获得公物地位，这对尚为发展中国家的我国而言，尤具借鉴意义: 既然有限的政府财力无法或难以完全回应社会的公物需求，那么公物来源问题的解决，也就无法由作为支配权人的政府来包办。因此，在公物利用的“供取”二元关系之外还存在第三方主体，其享有“公物所有权”。综上所述，公物支配权、公物用益权、公物所有权构成公物利用法律关系的权利( 力) 内容。

　　( 二) 权利( 力) 关系的内在紧张

　　公物利用法律关系呈现三方主体间的复式结构，即公物用益权人依公物的设立目的得为利用、公物支配权人确保公用目的之存续、公物所有权人对公物被利用的容忍。目前，我国学者对公物利用法律关系中权利( 力) 间的关系存在以下几种观点:

　　1. 公共地役权与“剩余财产权”二元说

　　该说认为，公物利用法律关系受到公法与私法的共同调整。具体而言，公物上的权利束由私法财产权与公共地役权组成，而后者又可衍生出行政主体的公物管理权与公众按公物本来用途加以使用的权利。其中，私法财产权因不具备完整的使用与处分权能，仅在保证公用目的之范围内允许所有人加以支配，故有“剩余财产权”之谓;而公共地役权则指为了特定的公共利益需求，由财产权人容忍某种负担，从而使国家或公众取得一种要求财产权人持续承担该负担的权力或权利。在实现顺序上，公共地役权优先于私法财产权并排挤后者。

　　2. 公法权利( 力) 与私法物权集合说

　　该说主张，公物利用法律关系容纳了政府的公物管理权、公众的公物使用权与私法物权。其中，前两者属于“公物上公法权利( 力) 的两项下属权能”，既相互保障又相互限制，它们作用于公物的范围大致等同私物在提供公用时被公权力所限制的部分。换言之，公法权利( 力) 优先于私法物权。

　　二、公物所有权的成立之争及性质之辩

　　公物所有权系借鉴民法所有权提出的概念，乃大陆法系国家公、私法二元划分背景下的产物。公物所有权经历了从否定论到肯定论的成立阶段，而在肯定论中，又存在公所有权说、私所有权说、修正的私所有权说之间的争鸣。

　　( 一) 公物所有权的成立之争: 来自传统所有权观念的非难

　　公物上是否成立所有权，曾一度引发争论。在古罗马时代，无法由个人获取或实施经济管理的物品可由公众共同使用，如空气、阳光。但这些物品被视为不归包括国家在内的任何人所有。19世纪初期，法国学者普鲁东从古罗马时代的传统所有权观念出发，认为公产不具有所有权的排他性，因而与所有权的观念不相容; 即使是国家，也仅仅是出于维护公用而占有公产，“政府只行使占有保护以确保公众使用公物，政府不因占有而享有排斥他人对公物的使用”。此外，还有一种否定公产上成立所有权的理论，即认为传统所有权应包含使用、收益与处分权能，而行政主体对此皆不具备。该时期，否定论占据了支配地位，即行政主体对公产不享有所有权，只具备“保存公产的一种警察权力”。

　　20 世纪时，否定公物上成立所有权的观点故态依然。莱昂·狄骥认为，“公产所有权”的说辞只是照搬了民法上所有权的观念，缺乏理由的正当性与必要性。然而，狄骥的观点是源自其社会连带主义法学的立场，即每个个人基于社会连带的事实，只负有一定的可通过法律强制执行的任务，而不存在任何天赋的或不可分割的权利。其试图用一个只承认法律义务的制度来替代传统的法律权利制度，因而否定“公产所有权”的成立也就不难理解。但狄骥的这种立场多少具有形而上学的色彩，否定论的衰落已不可逆转，承认公物上成立所有权的肯定论渐渐占据支配地位。肯定论得以兴起，一方面是因为“所有权神圣”的信条遭到削弱，所有权的社会责任表明排他性仅具有相对意义; 另一方面则由于行政主体对公产并非不存在使用与收益的可能，前者如行政主体对公务用公产的使用，后者则如公产特许使用费的收取。至于行政主体在保证公用目的之范围内无权处分公产，这本身就表明所有权的存在，否则没有禁止的必要。此外，对于自然公物，如果认为其不归任何人所有，那么“公地悲剧”与政府环境责任缺位将不可避免。

　　( 二) 公物所有权的性质之辩: 公、私所有权说的效果趋同

　　随着时代的发展，一种新的公物类型———相对公物———渐渐进入人们的视野，这使公物所有权具备了与民法所有权一样的排他性; 同时，所有权所包含的使用、收益与处分权能，在公物中也得到了不同程度的体现。公物上是否成立所有权的争论偃旗息鼓，取而代之的，是公物所有权与民法所有权有何异同、其性质又该如何认定的问题。公所有权说在法国、德国及日本的代表人物分别为莫里斯·奥里乌、奥托·迈耶、美浓部达吉。法国学者莫里斯·奥里乌率先提出公产所有权的观念，其认为公产所有权是一种“必须依赖于国家力量的行政所有权”，是一种“在一般所有权基础上做出整体修改之后得出的所有权特征”。在他看来，公产所有权之所以成立，在于其仍保留着所有权的部分特征，只是由于公共用途的设定赋予公产不可转让的特性，然而这并没有影响到所有权其他方面的特性。德国行政法巨擘奥托·迈耶借鉴法国公产理论，主张仅在公物支配权与民法所有权属于同一行政主体且出让时成立公所有权。其指出，当国家对公物的支配依公法判断时，便发生公的物权———尤其是公法上所有权思想的必要。美浓部达吉博士持“权利效果决定权利性质”的观点，其认为具有公法性效果的所有权，自然属于公所有权的范畴。总的来说，持公所有权说的学者一方面强调公所有权具有民法所有权的某些特性，另一方面又强调“公用目的”与民法所有权融为一体并引发后者“质变”，前者已非独立的役权。

　　三、公物利用法治化的前置性思考

　　公物利用法治化是当代行政法治的重要课题，其立基于对公物利用法律关系的深层理解。作为三大行政手段之一的物质手段，公物不仅牵扯利用者的公物用益权，同时也涉及行政给付行为的法律规制。当行政主体运用公物支配权实施给付时，其有可能走向两个极端: 一则对公物所有者的“剩余财产权”进行过度压制，表现出明显的侵益性; 一则对公物利用者的给付请求视为不见或瑕疵履行，其消极效果并不亚于侵益性行政行为。因此，权利救济与权力规制犹如公物利用法治化的“硬币两面”，不可偏废其一。然而，权利救济的途径及方式因权利性质而异，权力规制亦需有的放矢。在此意义上，对公物利用法律关系的权利( 力) 构造加以剖析，无疑是完善公物利用相关权利救济与权力规制不可回避的前置性思考。

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