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金融机构退出机制
金融机构退出机制【1】
摘要：仅仅把金融机构退出作为问题来解决具有片面性，在退出模式上要把握适时与风险最小化等原则，在处置方法上借鉴美国分析了两种方法的优劣并在银行保险方面提出了自己的见解。
关键词：退出机制;清算
自从中银信、中农信、海发行等事件以来，金融机构市场退出问题就层出不穷，随着金融体制改革进一步深化及国家隐性担保逐渐弱化，四家国有大型商业银行经过股份制改造和公开上市，以及具有独立市场主体地位的中小银行业金融机构快速发展，尤其是随着入世过渡期的结束，银行业全面对外开放和市场竞争日趋激烈，优胜劣汰的市场机制将会使一部分不适应市场竞争的金融机构被淘汰。
金融机构的市场退出包括四个方面的内容：风险预警机制、风险救助机制、清算制度和市场退出的问责制。
近几年来,国家替关闭清算的金融机构和商业银行不良资产总共投入5万亿元，约占GDP的1/3。
主要有1998年发行2700亿元特别国债，用来补充四家国有商业银行资本金;治理金融“三乱”给各省补贴2000亿元左右;从四大商业银行剥离1.4万亿元不良资产;四家资产管理公司从央行再贷款6700亿元;向中行、建行、工行注资600亿美元;股改中核销不良资产和免税绝对超过1万亿元;给农信社兑付票据1700亿元及补助200亿。
国家对金融稳定付出巨大成本的一个重要原因是没有建立完善的市场退出机制，而对这些金融机构实施了过度救助。
通过对有关金融机构市场退出的典型案件加以分析发现我国金融机构在市场退出过程中明显地有以下几个主要特征：一是行政手段取代市场手段。
对问题金融机构的过度救助不但不利于金融机构的治理结构的提升，反而助长了道德风险，鼓励或者诱发金融机构的恶意经营行为，不利于加强居民和企业的风险意识。
我国的中央银行不但承担整个金融行业的系统性风险，而且也承担个别金融机构的非系统性风险。
以证券业为例，2004年至2005年，证券业风险频发，从南方证券接管到东北等证券公司挪用客户保证金、资金区分不清、非法委托理财等一系列问题的产生后，央行无一例外地采取了撤换机构负责人、通过再贷款弥补机构亏损的做法，而大部分金融机构最终还是没有能力偿还这些再贷款的，从而实际上是把金融机构风险损失转嫁给了公众，最终可能导致通货膨胀，对金融稳定造成不利影响。
二是兼并重组代替市场退出。
市场退出是完全性淘汰机制，兼并重组是优化机制，总体上不产生市场退出的淘汰机制，如果简单地用行政兼并代替市场退出，实质上是以牺牲效率为代价来为问题严重的金融机构救助，反而进一步积聚风险，不能从本质上化解和分散风险，不利于我国金融机构依据发展和竞争的需要积极开展战略性重组和通过收购兼并来迅速扩大规模。
三是不能真正保优汰劣，只有强强联合才能产生优势，强弱联合只能导致优势和效率递减。
金融机构的失败意味着局部丧失效率，只有对丧失效率的部分进行适当处理，才能保持整个体系的高效运转。
结合上述分析，笔者认为要做好以下几方面：
第一，要选择适合我国国情的金融机构市场退出模式。
借鉴国际成功经验，根据问题机构的现实状况，选择行政接管、重组并购、关闭清算等多种市场退出方式，以尽可能小的处置成本和公共资源，最大限度地保护存款人、债权人和纳税人的利益，并坚持以下原则：
1、适时原则。
及时、恰当处理有问题金融机构，可以有效降低处理风险的成本。
推迟有严重问题金融机构的解决不会有好的结果，不稳健的金融机构继续经营，往往会采取风险更大的做法，会削弱原来是稳健的竞争者而增加全系统发生危机的可能性，在金融机构明显的缺陷暴露之后才采取措施，这对于保护失败金融机构债权人的全部利益来说经常是为时已晚。
对危机金融机构的处理必须准确果断，同时注意选择市场退出的时机。
以海南发展银行为例，关闭是资产总额154.7亿元，账面损失43.8亿元，加上中央银行为救助该行的再贷款37.9亿元及自拆17.35亿元，资产损失率高达55.4%，因拯救或处理不及时增加的损失大约50亿元，占海发行总资产的30%，根据统计，自1996年以来全国关闭银行机构的资产总额超过1000亿元，按海发行30%计算，由于我国椭圆处理的做法导致最终关闭的机构损失增加超过300亿元。
从另一方面讲，假如及时救助就可以减少300亿元的损失。
2、适度原则。
从宏观角度市场退出是一种“效率转移”的指示器，可增进金融制度的效率贡献并能获取帕累托效率。
但它毕竟有着相当大的社会经济成本，因而又是具有非帕累托效应。
因此就应坚持加强金融监管为主，市场退出为辅的尽量少破产原则，为了最大限度地减少社会震荡，对于金融机构市场退出，可以区分不同性质的银行，采取不同的退出方式。
3、风险最小化原则。
基于金融机构的特殊性，金融机构市场退出在一定程度上可以说是一种两难选择。
市场退出的关键意旨在于化解风险，但这一行为本身又不可避免地引发一定范围和区域内不同程度的金融震荡。
第二，要做好对资产与负债的处理。
首先是对资产的处理，抵押优质贷款应该不被清算且继续保留在金融系统中。
其次是对债务的处理，要加强对中小存款人和债权人的保护，机构破产会导致对其他金融机构的危机传染和挤兑，即使是在最有效系统中，破产清算通常都不是金融机构倒闭尤其是银行倒闭最优的退出机制。
与破产清算或行政关闭不同的方案包括私人部门的清算方案，比如兼并和收购，以及私人和公共部门结合的清算方案，如收购和接管交易、保险存款转移等。
尽管纯粹的私人部门清算方案不涉及任何公共部门和存款保险资源，但是其他管理部门积极参与退出清算仍然是十分必要的。
收购和接管交易意味着在撤销失败金融机构之前，只有受损资产和某些债务留在倒闭银行等待被清算和处置，而将其资产和优先债务向其他金融机构转移。
对资产的收购接管交易既可以使实现资产的贬值最小化和风险传染最小化，因为存款人仅仅在很短的一段时间内不能使用他们的资金，而贷款也并没有离开金融系统。
如果能够及时处理金融机构危机，在资产价值低于负债之前清算，可以采用完全的私人部门清算方案。
如果优质资产不足以用来偿付职能部门希望转移的债务，就需要利用存款保险或其他公共资源，通过私人和公共部门结合的方式予以清算。
其处置方法有两种基本形式，即存款清偿法和购买与承担法，以前者方式下破产机构的运营价值将基本全部丧失，因此只使用于特许权价值和组织价值比较小且资产比较差与无买主的机构。
美国RTC用此方式处理机构总数约11.3%，资产总量约3.0%。
后者是指由较好的金融机构购买其部分或全部资产，并承接其全部存款。
美国联邦存款保险公司和RTC的做法是有本部门专家或委托专业机构对破产机构清算价值进行估计，然后进行投标，并将最高标价与事先估计的清算价值比较，高于清算价值的，则达成交易，否则，采用存款清算法进行处理，亦称最小成本原则。
表1统计了美国在处理80年代金融危机过程中处理失败商业银行的统计，从中可以看出美国大量使用了市场化的购买与承担方式，处理的商业银行分别占处理总数的73.5%和61.5%，处理的资产比重分别达67.4%和78.7%。
不同的方法对金融机构价值损失影响的差异十分明显。
根据上面的处理方法选择原则，实际上的失败金融机构的质量决定处理方法，而处理方法影响处理成本，购买与承担法的确有效减少了金融机构价值的损失。
第三，采用激励相容的金融机构退出机制设计方案，通过激励相容强化对金融机构的市场约束和监管约束，减少道德风险。
比如日本长期对银行业的过度救助，导致规模竞争代替质量竞争，效率下降以及坏帐扩大。
美国高级经济顾问Jeffrey A.Frankel指出正常的金融制度甚至应时不时地有金融机构倒闭的发生，虽然严格市场退出约束有可能导致有效率的机构被错误关闭，但造成的损失远小于实施该政策获得的总效率。
1、激励相容的金融机构市场退出机制应该是公开的、明确的。
2、需要确定激励相容的损失分配方案。
应该在事前确定结构化的损失分配方案，在事进行严格监督执行。
3、需要对有问题金融机构及时纠正和清算。
当金融机构陷入困境，对经营失败金融机构的及时纠正和清算尤为重要。
对失败金融机构的及时干预还会避免因其进行不正当市场竞争所产生的扭曲效应。
失败金融机构试图通过高利率吸取更多的存款资源，冒险扩张他们的贷款组合扩大了金融脆弱性，还会导致其他金融机构的逆向选择。
退出机制的设计还需要避免过度利用公共资源对失败金融机构进行救助和宽容态度来拖延清算时间。
第四，建立存款保险制度。
目前对存款保险制度的构造中的一些关键细节还存在着技术上的难题和利益上的取舍。
对参保金融机构的费率设置是目前关键的一个技术难题，如果实行统一费率那么对规模较大和质地较好的金融机构就存在逆向选择的可能。
在此问题上，笔者认为关键是看对金融业分类监管和评级能否有效运作，而且需要在市场中形成符合金融规律的分类评级制度。
在赔付问题上，如果金融公司发生破产清算界，如果比例过低，那么存款人的存款就会在赔付率的零界点分散到多家金融机构，反过来又影响了金融机构存款结构问题，而且造成存款短期化的倾向。
由于中国的银行是主要的融资市场，一旦出现存款短期化现象，很可能会影响银行的风险资产的配置问题。
在此不能过多地参照发达国家的赔付率，这主要考虑到国外银行主要提供的中短期贷款服务，企业的长期资金和固定投资主要来源于资本市场。
在存款保险体系中，不仅要考虑金融机构的风险分散问题，同时也要考虑存款人的风险承受压力。
同时建议尽快从隐形存款保险制度转换到明确存款保险制度，因为我国的隐形保险制度已经显示出严重的高成本性和脆弱性，如央行为救助海南商行提供的再贷款占其存款总额的66.5%，还有招行沈阳分行1999年因辟谣导致13天挤提存款的6.2%。
事实上，中国金融业在退出机制的风险处置方面做了大量工作。
证券公司的退出机制方面，一些问题券商可能被摘牌，2004年以来部分高风险券商相继被行政接管或托管。
银行业方面，加大了资金投入，置换了大量不良资产，减免了部分营业所得税等，为解决市场退出创造了有利条件，一些停业整顿的金融机构转入撤销或合并重组，处置工作取得一定进展。
继佛山市商业银行退出之后，银监会表示要争取用一年时间清理掉最差的城商行。
2006年9月末，全国农村合作金融机构数量由原来的60000多家减少为24000多家，还通过多种方式分类处置了83家城市信用社使之减少至245家，其中69家改制为农村信用社，9家组建城市商业银行，5家被商业银行收购。
另外，信托投资公司、财务公司等非银行金融机构的市场退出工作有了新成果，系统性风险基本得到控制，在已获得重新登记的信托投资公司中，有5家停业整顿，租赁公司有3家停业整顿，1家进入破产程序。
虽然一些关键问题上的意见存在着多方利益的激烈博弈，毕竟政策资源、行业监管资源对市场资源的合规性的影响关系到今后金融业运行中利益分配格局和风险分担格局的沟通和协调效力。
笔者认为只要参与各方明晰各方的责权利间的关系，理顺在这一问题上的一些关键性细节，对各金融利益集团博弈要照顾到利益上的平衡，就会使得金融机构退出机制更加全面和富有可操作性
参考文献：
1、何仕彬.银行不良资产重组的国际比较[M].中国金融出版社，1999.
2、周小川.重建与再生―化解银行不良资产的国际经验[M].中国金融出版社，1999.
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4、安德鲁.盛.银行业重组―从20世纪80年代银行危机中得到的教训[M].中国金融出版社，2001.
金融机构的市场退出机制【2】
摘 要 在全球化背景下，金融机构的规模越来越庞大，其推出的产品也越来越复杂，致使以资金为纽带的资本市场和实体市场紧密相连，在庞大的网络里，由于一个点发生异常而会导致整个网络的震荡，从而导致市场的波动甚至是经济危机。
此种现象引起了政府、学界对金融机构功能的反思，从法律角度探讨金融机构的退出机制，避免更大范围的损失而具有实际意义。
监管、破产、维护债权人利益等法律手段是探讨的重点。
关键词 “大到不能倒” 市场退出机制 接管 破产 第三方收购
大到不能倒(Too Big to Fail，缩写TBTF)是一个经济学上的概念，指当一些规模极大或在产业中具有关键性重要地位的企业濒临破产时，政府不能等闲视之，甚至要不惜投入公帑相救，以避免那些企业倒闭后所掀起的巨大连锁反应造成社会整体更严重的伤害，这种情况即称为“大到不能倒”。
一、媒体上的报道：对“大到不能倒”两种截然不同的做法
上周日.*在布鲁塞尔敲定的对爱尔兰850亿欧元的援助方案，是一次银行纾困行动。
与希腊不同，爱尔兰的危机，并非因为过度举债、逃税漏税或国家统计数据造假所致。
拖垮爱尔兰的是该国的银行，是它们击沉了这只主权之舟。
在房地产泡沫时期，爱尔兰银行的资产规模严重背离了国家经济状况。
由于“信奉大到不能倒”，爱尔兰政府于2008年9月向银行债权人提供了全面担保。
某种形式的担保的确是必要的，但如今看来，政府提供的全面担保过于慷慨。
或有债务已经变成了实际债务。
爱尔兰负担不起这些损失。
除了已投入的来自纳税人的资金以外，政府可能还会投入约350亿欧元援助资金，用于向银行业注资与提供流动性支持。
欧盟委员会20日.*提出，建立一套欧盟危机管理机制，通过政府接管和强制剥离资产等手段有效应对银行业危机。
根据欧盟委员会的初步设想，由相关成员国金融监管部门和破产管理部门代表组成的联席机构将负责处理陷入危机的银行，尤其是跨国经营的大银行，在必要情况下可以强令银行更换管理层，出售存在过度风险的业务，甚至可以安排第三方收购，实现有序破产，以免对整个金融体系造成更大范围的影响。
欧盟委员会负责内部市场和服务事务的委员米歇尔?巴尼耶说，危机管理机制的建立将让监管部门更好地应对银行业危机，即便一些跨国大银行也可以实现有序破产，而不必担心会危及整个金融体系的稳定，“大到不能倒”的局面将不复存在。
显然，欧盟对爱尔兰银行的态度是支援，但也对类似的事件有采取积极措施避免的决定。
对于“大到不能倒”的做法，充分体现了政府及政府间组织的进退维谷。
从经济、政治、法律等诸多角度都可以找到支持或反对“大到不能倒”理由和论据，在全球化背景下，越来越庞大的金融机构是否应当通过一种机制推出市场便成为有研究价值的问题。
从时间来看，欧盟作出破解“大到不能倒”的设想早于对爱尔兰的支援，既然想破解，但又采取相反的做饭，似乎有违常理，其中的奥妙有必要进行探讨。
二、“大到不能倒”背后的力量--“涟漪效应”
“涟漪效应”亦称为“模仿效应”，是由美国教育心理学家杰考白・库宁(JacobKounit)提出的，定义为：一群人看到有人破坏规则，而未见对这种不良行为的及时处理，就会模仿破坏规则的行为。
形象点说，“涟漪效应”描述的是这样一种现象：往一湖平静的湖水里扔进一块石头，泛起的水波纹会逐渐波及到很远的地方。
应用到市场经济领域，可以这样理解：由于一家金融机构发生了资不抵债或信用危机，导致持有其产品的个人或机构受损，而这些人 又对其他机构负有债务，而到期不能偿还，于是围绕债权与债务这对关系，范围在扩大，最后政府发现，其应出面制止“波纹”的扩展：要么利用财政资金让初始的金融机构起死回生，要么终止初始金融机构，利用破产法的规定在有限资产范围内维护债权人利益。
以次贷危机为典型的现象充分说明了这一问题。
美国次贷危机(subprime crisis)又称次级房贷危机，也译为次债危机。
它是指一场发生在美国，因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的金融风暴。
它致使全球主要金融市场出现流动性不足危机。
美国“次贷危机”是从2006年春季开始逐步显现的。
2007年8月开始席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场。
次贷危机目前已经成为国际上的一个热点问题。
这里以我国相关法律为分析依据，以欧美相关事实为对象，从法律角度分析，涟漪效应在以下几个方面发生作用：
(一)债权债务关系复杂化。
债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。
享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。
按照债的相关理论，债的主体包括债权人和债务人，在特定情形下还包括担保人或保证人;债的客体则内容丰富，主要是相对人之间的行为;而债的标的除了物之外，还有证券化的资产。
在金融领域，债权人和债务人具有复杂性。
首先是根据主营业务的不同而涉及银行、证券公司、信托公司、保险公司、担保公司、财务公司等等，这些机构相互之间独立，即具有独立的法人资格 ，是法律上完整的人。
同时这些机构又有专门法律进行调整，在我国主要有《公司法》、《证券法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券投资基金法》等。
主体已经很复杂，而债的标的因为衍生品的研发也很复杂。
由于衍生品不直接涉及实体，而更加具有流通性。
在高流通的特点影响下 ，市场参与者广泛参与进来，形成了以资金为纽带的庞大网络，加之政府(主要是欧美国家政府)的自由主义理念，导致市场监管出现松动，最终使得链条断裂。
资金的流动性使得参与者都受到影响，只是影响程度不同而已。
以美国CDS合同 (credit default swap 信用违约互换) 为例，有人想出一个办法，把杠杆投资拿去做“保险”。
这种保险就叫CDO。
比如，银行A为了逃避杠杆风险就找到了机构B。
机构B可能是另一家银行，也可能是保险公司，诸如此类。
后面还有C、D、E、F、G等机构，这些机构可能包括上述的所有机构。
在资产证券化的背景下，一些“杠杆投资”被证券化，像债券一样在市场上流通，于是大量的买卖合同便产生了，而实体资产却没有人关注，知道有一天某个卖房的人换不起银行的贷款而导致资金链断裂。
断裂的后果是所有的CDS参与者都产生了亏损。
在金融衍生品领域，由于杠杆的作用，亏损被放大，于是有的机构面临破产，而其债权人则不希望其破产，因为破产的结果是巨额债权难以实现。
(二)是否破产是个问题。
市场条件下，企业包括金融机构在一定条件下申请破产是市场主体的自主行为，本无可非议，但是在金融危机的背景下，破产的影响是深远的，这是也政府最关心的。
因此，在面对破产的时候，政府的态度左右着金融机构的命运。
1、破产是个法律问题，但破产本身很复杂。
以我国破产法为例，破产程序包括申请、受理、破产财产认定、债权申报、破产清算、破产宣告、破产财产分配，如此程序在金融危机的背景下显得太冗长，况且破产的机构又何止一家。
从经济学的角度来讲，破产本身也是需要成本的过程，而且过程越长，消耗掉的成本越高。
金融机构的破产有些特殊性，这源于其产品的特殊性。
由于金融机构的产品与实体(如石油、电力等)的差别，是的其破产财产的认定具有不确定性，即证券化的资产的定价受市场影响非常大，以至于这部分资产的价值较难确定，从而使债权的实现具有不确定性。
2、破产的影响很大，政府的干预会使政府介入市场行为中，从而增加机构破产的变数。
以美国为例，美国监管部门11月12日关闭佐治亚州2家银行和亚利桑那州1家银行，由此2010年美国因不良贷款和经济疲软而破产的银行已达146家。
具体而言，联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance Corp.，下称FDIC)接管的2家佐治亚州银行为：(1)达比银行(Darby Bank & Trust Co.)，总部位于维达利亚(Vidalia)，资产为6.547亿美元;(2)提夫顿银行(Tifton Banking Co.)，位于提夫顿，资产为1.437亿美元。
接管的1家亚利桑那州银行为铜星银行(Copper Star Bank)，位于斯科茨代尔(Scottsdale)，资产为2.04亿美元。
受美国次贷危机的影响，美国房地产抵押贷款巨头房利美于2008年7月身陷700亿美元亏损困境。
之后美联储和美国证券交易委员会(SEC)迅速联手出击，对美股的稳定起到立竿见影的效果。
美国政府2008年9月7日宣布，从即日起接管陷入困境的美国住房抵押贷款融资机构房利美。
根据接管方案，美国财政部将向房利美注资，并收购相关优先股;机构的首席执行官被限令离职，政府相关监管机构接管机构的日常业务，同时任命新领导人。
美国财政部长保尔森表示，房利美的问题使金融市场面临系统性风险，接管这两大机构是当前保护市场和纳税人的“最佳手段”。
2010年6月16日，美国联邦住房金融局发表声明，要求其监管的美国两大抵押贷款巨头房利美与房地美从纽约证交所和其他全国性证交所退市。
上述事例充分表明，美国政府对金融机构的态度，在不能保证有长期明显效果的时候便让机构退出市场。
而这也表明对涟漪效应的控制的程度是和政府息息相关的。
金融机构掀起了“涟漪”，在自身难以控制“涟漪”扩展的时候，政府出面了，当政府也难以控制的时候，“涟漪”已经扩展到了很远的地方了。
(三)全球化和区域一体化使“大到不能倒”充满政治色彩。
上述欧盟对爱尔兰的援助已经表明，在区域合作领域，欧盟已经对其成员实施了积极地援助，以期使爱尔兰银行摆脱困境，这是“大到不能倒”的再现。
而政府作为投资者的时候，情况就更加复杂了。
在全球化背景下，政府设立投资机构，将财政资金用于购买外国债券，并长期持有，在这样的情况，政府显然是不情愿债券因金融机构的破产而贬值的，于是“大到不能倒”再次重现。
政府之间的交易因为国家利益的至高无上性而充满政治色彩，仅仅靠市场法则难以保证有序运行，在这样的情况下，破解“大到不能倒”就更加显得力不从心了。
三、探析破解“大到不能倒”之道――金融机构市场退出机制
上述欧盟破解“大到不能倒”的设想是可行的：建立一套欧盟危机管理机制，通过政府接管和强制剥离资产等手段有效应对银行业危机;在必要情况下可以强令银行更换管理层，出售存在过度风险的业务，甚至可以安排第三方收购，实现有序破产，以免对整个金融体系造成更大范围的影响。
(一)关于接管。
我国破产法规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。
国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。
同时，我国《商业银行法》第64、65、66、67、68条对接管则做了较为明确具体的规定，其中第64条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。
接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。
被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。
从对“接管的目的”的描述看出，商业银行在退出市场之前可以有再生的机会。
我国《保险法》第115、116、117、118条也对接管做了类似的规定;《证券法》第153、154条有关于接管的规定。
综合上述条文发现，在分业经营的情况下，接管的机构、被接管的条件、接管终止的情形有较为明确的规定。
但是，接管作为一种手段，并没有对被接管的金融机构退出市场造成阻碍，当其不能扭转局面时，破产依然是一种退出机制，只是接管在一定程度上也是“大到不能倒”的一种再现。
(二)关于破产。
我国《破产法》对金融机构的规定比较笼统，主要是第134条的规定;商业银行法则是第71、72条对破产进行了规定;保险法是第87、88、89条进行了规定;证券法中虽然设计破产这样的字样，但并没有具体规定。
综合上述内容，金融机构可以通过破产程序退出市场，但是在市场经济中，政府作为宏观调控方在金融机构破产过程中随时会扮演决策者的角色，这主要是因为金融机构的破产会对市场产生重大的影响，虽然破产程序中没有赋予政府相关权力，但是，它依然可以通过行政手段发挥作用：例如上述的“强令银行更换管理层”，“强制剥离资产”等。
(三)关于第三方收购。
这是一个市场手段，也可能是一个行政手段。
若是后者，则政府的作用不可或缺，同时政府在缔造另外一个“大而不能倒”的机构。
若是前者，则是可以充分发挥市场的作用，在使濒临破产的机构得以退出市场的同时，又可以减少“涟漪效应”所带来的负面影响。
第三方收购简单的说，是形成一个新的债券债务关系，而原来的债权债务关系因收购的成功而实现债权转移、债务承担、债的概括承受等。
这在法律关系的界定上是明确的，也是可行的。
关于第三方收购尚无明确的法律规定，但其可以依据基础债权理论进行操作;只是，在反垄断法领域，收购成功后是否符合反垄断法德规定则是技术层面的一个问题，即在收购前便应当进行评估。
在监管层面上，可以对第三方收购进行控制，目的有三个：首先是为公司审视其收购或其它业务重组提供一个安全的法律框架;其次，它提供的法律框架规定了一些竞争保护措施，是某些交易在满足特定保护措施的前提下可以继续进行;再次，当保障措施不充分时，它能阻止或禁止可能对市场产生不利影响的集中。
四、结语
对于“大到不能倒”的态度，所体现是利益的取向，不同的主体有不同的看法，但是，对于金融机构在全球化背景下的业务管制确是当今各国当局需要加以重视的一个问题。
由美国次贷危机而引发的全球金融危机，可以归因于美国政府的监管失利，但是对危机的控制及以后的预防则是这次危机给世人的思考题。
市场、政府、市场参与者之间的博弈在继续，而市场是客观的，市场运行的规律也是客观的，因此，只有政府与市场参与者之间的博弈能对市场产生影响并反制于市场。
鉴于此，以市场为主导，围绕市场开展经济行为，制定法律并付诸实施才是破解之道。
金融机构退出设计研究【3】
摘要：本文以金融监管和一般产业管制的联系为基础，探讨了金融监管过程中安全和效率的矛盾，并通过对金融监管的诸方面说明了金融监管中侧重防范和封堵的特征，在此基础上指出构筑无冲击退出机制对于和效率兼容的金融监管体系的重要性，并通过市场方式和金融监管两个方面提出了退出机制设计的构想及可能面临的问题。
关键词：金融监管;安全与效率;退出机制
金融监管关系到金融体系的稳定和效率，也对金融业的发展具有重要影响。
2007年初，伦敦市发布了《全球最具竞争力的46个金融城市排名榜》并将伦敦列为榜首，随即纽约市也发布了《机会之都：21世纪商业竞争的指标》，虽然两份报告的排名并不一致，但二者都指出过于严格的监管是纽约竞争力受损的重要因素，与此同时，美国也开始修改《萨奥法》，以其通过更宽松的监管吸引境外公司到纽约上市。
新闻的背后无疑传递了，监管在促进金融业发展方面的重要性及金融监管的新一轮调整趋势。
一、金融监管的两难选择：安全与效率
虽然金融业是众多产业门类的一种，但在金融监管过程中却较少和一般产业管制理论相融合，而体现为较强的独立性，大多情况下其首先体现为金融危机之后的应激反应。
如最早的证券监管源自18世纪的南海泡沫。
虽然不能排除金块论战的影响，但在数次金融危机后，中央银行普遍形成了。
虽然对于弗里德曼等主流自由主义经济学家，“反对政府干预经济生活是其理论学说的一般假定，但他们恰恰认为货币体系是一个例外”。
任何现在被归诸于市场失灵的监管动因都没有借用。
美国双头多元的基本监管体制也形成于大萧条所造成的冲击。
巴塞尔协议的形成和调整则分别和1974年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭以及1982年意大利阿布巴斯诺银行的倒闭联系在一起。
金融监管的发展是和金融危机的爆发密切联系在一起的，虽然在分析监管的原因时也会归之于信息不对称、自然垄断、外部性等市场失灵因素(杨爱文等，2002;齐洁，2003)，但显然金融体系的安全是监管的中心目标。
对金融安全的最大冲击来自于金融机构倒闭所具有的传染性和大规模的信用收缩，而信用收缩将对宏观经济构成巨大冲击。
银行等金融机构一方面通过存款等大量汇集资金，另一方面通过贷款等投资活动释放资金，是经济体系信用关系的主要结点。
当一家银行因某种风险而出现经营危机，其所具有的广泛债权债务关系就面临终止的可能。
由于其债权债务关系的范围极其广泛，而可能导致恐慌或者使具有业务往来的其他金融机构随之出现经营危机，并随之爆发挤提，使危机出现传染。
而一旦出现危机传染则使得货币创造机制受损并导致流动性不足，使宏观经济进入紧缩。
当然，在危机过程中传染链条是多维化的，上述仅是非常简单的描述方式，但从上述机制的描述可以看出，单个金融机构危机以及传染机制显然成为整体金融危机的两个紧密的链条。
应当意识到，并非只有金融机构的经营危机可能诱发经济紧缩，任何一个行业的厂商出现经营危机都可能出现一定程度的紧缩。
将一般产业管制与金融监管进行简单的对比，将有助于认识金融监管过程中所面临的两难选择问题。
产业管制理论中的哈佛学派，其目标本身就是防止垄断的出现，甚至提出国家限制企业并购及对垄断企业进行拆分的建议，优胜劣汰的市场竞争是受到鼓励的;而在金融监管的领域内，避免企业因承担过多风险而出现经营失败得到更多关注，优胜劣汰在提升效率方面的作用并不受到重视，这意味着对安全的重视很有可能是以效率的损失为代价获得的。
当然，以斯蒂格勒为首的芝加哥产业管制学派对金融监管产生了重要影响，考虑到监管所具有的成本，对银行监管的最优边界的探讨日益增加(李兵，2005;董红蕾，2003)，但这种探讨是监管的成本和收益之间的权衡，而并非在安全和效率之间的权衡。
出于监管成本和收益的权衡，监管边界将收缩，效率问题将变得突出。
如果说金融监管从无到有、从简单到复杂的变化在很大程度上体现了金融安全在监管中的重要性，效率问题则体现了从严密到宽松的调整方向。
虽然美国20世纪70年代后出现的大范围金融创新部分体现为需求响应的结果，旨在设计出更符合客户需要的风险、收益率、期限结构组合的金融工具，但仍有相当部分体现为对过严的金融管制“上有政策、下有对策”式的规避，如大额可转让存单等，这些迫使监管当局一方面针对各种金融创新提出各种新的应对举措，另一方面则在80年代适度放松了监管的程度。
虽然90年代的亚洲金融危机等的发生使得监管重新向谨慎过渡，但面对世界各国金融中心之间的激烈竞争，如何使本国金融业发展更具效率而不仅仅是安全，将获得更多的关注。
二、退出机制在金融监管中的地位
(一)金融监管的基本内容
在这一部分将简要分析基本金融监管方式在维护金融业安全和效率中所发挥的作用，并以此所形成的比照关系说明退出机制在实现上述目标方面所具有的地位。
概括地看，金融监管可以主要分为三个方面：
1、进入监管
进入监管可以分为主体资格、业务限制、地域限制三个基本方面。
主体资格指进入金融业必须具有一定规模的资本金、管理人员队伍、内部组织和控制机构等，对于银行业而言，在经营过程中保证资本充足率在8%以上的巴塞尔协议也在一定程度上构成存续性资本金限制。
以资本金要求为主的主体资格限制目标在于确保进入主体的风险承担能力，确保债权债务关系的稳定，避免金融机构因自身资质不充分而可能的倒闭。
业务限制较大范围指是否可以经营金融业以外的其他行业，也可以指是否允许在银行、证券、保险行业之间选择兼营，小范围内的业务限制指是否允许采取某种具体类型的金融工具，如是否允许吸纳储蓄存款、是否允许经营外汇交易、是否允许参与金融衍生品交易等。
对金融机构的业务限制可能出于多方面的考虑如避免垄断等，但更重要的侧面则在于避免金融危机中出现的交叉感染，使风险免于从一个行业迅速向另一行业蔓延，从而避免出现大范围的经济紧缩，即便是小范围的业务限制也有利于避免金融机构承担过多风险。
然而需要意识到，金融业是以信用为载体，并以信息发现、风险和收益组合为专长的行业，从而竞争优势是互补的。
无论是发放贷款，还是提供上市发行服务，其基础都在于对企业经营和财务信息的发掘和处理能力，其在经营过程中能够得以发展壮大都依赖于是否能够提供更符合需求的金融产品，而金融产品则体现为不同的收益率一风险一流动性组合。
事实上，任何资金运用都体现为三性的组合，金融业的特征在于其能够提供不同类型的组合并因之分散自身所承担的风险水平。
对业务范围的限制，无疑会
缩小金融机构的竞争力空间，因此，虽然能够维持基本的分业经营格局，但银行、证券、保险则仍出现小范围的互相渗透，甚至也与非金融行业形成一定关联，如财务公司、信托公司、汽车贷款公司等。
相对而言，一国范围内的地域限制较业务限制要微弱的多，除了美国曾经对跨州设立分支银行进行限制之外，一般比较少见，所以这里不再进行讨论。
2、业务经营监管
业务经营监管可以分为价格监管和业务操作监管两个方面。
在一般产业管制理论中，价格管制是一个重要的方面，但在金融监管中通常并不包括价格管制。
事实上由于利率、汇率在经济生活中发挥的巨大作用，其本身就构成一个复杂的研究对象，但任一价格都是市场配置资源的重要方式，虽然价格波动不可避免地导致了市场风险的存在，但其整体的趋势仍然体现为渐进式的宽松和有管理的浮动。
业务操作监管一方面强调经营行为的合法性，防止以其所拥有的信息优势等进行关联交易、限制竞争、操纵市场等损害相关交易方的行为，减少金融犯罪的出现;另一方面是要求金融机构的资产结构体现审慎经营的特征，如要求商业银行保持充足的流动性比率、对贷款进行信用风险评级并计提坏账准备金、保证贷款的适度分散等;又如在信托机构的监管中要求计提赔偿准备金，自有资金和兼营资金要符合特定的比例要求，授权运用资金的方式要满足特定指标等。
前者更多体现为公平贸易、避免金融欺诈的要求，是经济活动的普遍要求，而后者则体现为要求金融机构资产保持足够程度的分散性，避免风险过于集中。
对于金融机构的存续发展而言，其经营陷入停顿所面临的主要问题就是各类风险聚集的程度超过金融机构的承受能力，风险管控同样体现为金融机构自身经营管理的重要方面，从而包括价格监管和资产分散化的要求和金融机构内在管理是一致的。
对业务经营的监管是迫使金融机构更审慎做好自身风险监控的补充，但其同时也成为对金融机构自身风险管控的替代和介入。
在通常情况下，以避免企业倒闭而要求企业采取特定经营方式并不被认为是恰当的，也被视为是国家直接干预的一种情形。
而且。
如果更安全的风险控制和获得更大收益不存在冲突，则金融机构自身显然会选择更安全的风险控制，而现实中对企业资产分散的监控则从反面表明，更安全的风险控制是以一定程度上妨碍金融机构获得更高收益。
3、退出监管
金融机构一旦出现问题就会涉及退出的问题，历史上多次金融危机的存在使得对金融机构退出积累了较为丰富的经验。
其中最突出的就是最后贷款人制度和存款保险制度，二者共同的特征是通过中央银行或存款保险机构给出现问题的金融机构提供贷款，避免债权债务关系的大范围受损，以切断危机从问题金融机构向其他金融机构的蔓延，维持社会整体信用体系的稳定。
在此基础上，对问题金融机构进行接管，对问题金融机构进行机构及管理体制下的整改，强化风险防范体制，在能够纠正的情况下停止接管或在不能纠正的情况下进入破产清算。
但整体来看，最后贷款人和存款保险制度提供了维持危机扩散所最需要的安全网，在问题银行的退出制度中发挥重要作用，但也成为“大而不倒”等道德风险的来源，而因安全网的存在所造成的松懈可能成为风险产生的新来源。
事实上，还存在局部退出的举措。
如在发现风险聚集的初期就实施接管，并在限定期限对问题金融机构进行整改，以避免触发最终的安全网。
此外，还可以采用金融资产管理公司制度，对金融机构的坏账进行剥离以消除其潜在风险。
但需要意识到的是，如果金融资产管理公司是非政策性的，则金融资产管理公司获得问题金融机构的不良资产的动机，在于其在通过获得控制权方式重新将其转化成良好资产方面具有优势，或者来自于其对不良资产的证券化出售方面更具优势，而且金融机构在出让不良资产中将预先蒙受风险失控的损失;如果金融资产管理公司具有政策性，则剥离过程可能体现为防止金融危机，而对金融机构风险失控的非效率行为进行补贴，虽然可以缓解金融机构面临的危机，但并不能从根本上改善金融机构的风险聚集趋势。
(二)退出机制的定位
从金融监管的基本方式上看，金融监管更多采取的是预防封堵的方式而非控制疏散的方式。
无论是从进入要求，还是从业务监管，一直到问题金融机构的接管，金融监管的重心更多关注于如何避免金融机构风险失控，以确保金融机构处于安全的状态，这对于风险防范无疑是具有积极意义的。
此外，金融监管还体现出，以不具有盈利动机的监管机构来对金融机构的经营行为进行修正，因金融监管机构不具有盈利动机，其可以更注重安全而在一定程度上纠正金融机构因偏重收益而承担更多风险。
如果金融机构缺乏盈利动机，一方面意味着其将缺乏创新而更加满足于现有金融产品，不寻求扩大自身收益，这意味着金融机构缺乏效率，难以发挥有效配置资金的功能;另一方面也意味着金融机构将放松对风险及成本的控制。
因为风险产生的情况下其并不需要以退出的方式承担相应的成本，从而在发放贷款等经营活动中将“漫不经心”，其结果是整体风险没有降低，反而增加了。
我国金融体系的呆坏账很大程度上都是由于金融机构不利用内部控制体系，从而导致操作风险增加所造成的，但通过外力来确保其增加风险防范、提升效率将是困难的。
原因是，任何资金运作都可能具有一定风险，而作为资金融通机构，对金融机构的每个环节都进行严密的风险监控是不可能的，因为完全监控将意味着由监控机构直接经营金融机构，而且为了保持组织运行，阿尔钦式的最后监管者问题一定会出现，这就意味着监控必然是存在缝隙的，完全来自外力的监控不仅具有成本，而且监控内容或监控强度上将留下空白。
缺乏金融机构自身的风险控制，金融体系要么需要更高成本及强度的外部监控，要么将持续不断累积更高的风险。
如果金融机构具有较强盈利动机，则其会寻求更高的盈利，并试图在高收益和高风险之间进行权衡，并确实存在为谋求更高收益而承担更高风险的冒险式经营，从而需要更加谨慎的金融监控以预防可能诱发的危机。
但由于更安全的资产结构与高收益资产结构的矛盾，金融机构可能发展出更新的金融工具以规避金融监管，也可能采取更多寻求监管中的空隙，并采用非规范措施，这不仅意味着监管成本将上升，使得监管丧失固有的吸引力，也意味着监管将难以是充分的。
盈利动机的存在将使得竞争不可避免，而在竞争的情况下完全避免金融机构因承担高风险而退出是不可能的，金融监管更适宜的目标是让问题金融机构退出过程中造成的外部冲击足够小，不危及整体金融体系及经济运行，而非过于专注于避免金融机构的退出，并因之对金融机构的经营采用重重限制，通畅而缺乏波及效应的退出机制作为金融业发展的疏导机制应在金融监管中发挥更重要的作用。
三、退出机制设计的初步构想
(一)市场方式下的金融机构退出
市场本身也为金融机构退出提供了途径，主要体现为金融机构之间的并购，如1995年巴林银行在金融衍生品交易风险后被荷兰ING银行并购，日本绿十字银行对巨额坏账破产的日本兵库银行。
在并购的情况下，随着问题金融机构控制权转移给其他金融机构，其债权债务关系也随之转让，从而避免了债权债务关系断裂所带来的危机扩散，维护了金融体系的稳定。
并购方式在金融机构退出中应受到更多重视的原因在于，竞争压力下金融机构对竞争对手的关注程度可能超过金融监管机构的关注程度，从而更容易意识到竞争对手服务效率低下或承担风险过高的问题，为了消化并购对象转移过来的不良债权，并购主体必须具有更加有效的不良资产处置能力及风险控制措施，否则无疑会因并购增加自身的经营风险。
此外，需要注意的是，并购并不需要发生在金融机构出现严重问题的时候，而可以发生在竞争对手呈现效率低下或风险失控的初期，从而避免风险失控的滋生和发展。
为了避免被并购的威胁，金融机构也必须提升自身效率和增强风险控制，即便仍然被并购，其仍可因为较优的资产状况获得更好的受让价格。
所有这些方面都有助于更好实现金融体系的稳健和效率。
但行政主导的并购可能是危险的，现实中不乏因为并购对象所带来的不良债权关系拖累并购主体并使之经营出现困顿的现象，在自发并购下并购主体会更好考虑自身的承担能力，而行政主导则可能因偏重于问题金融机构的解决而忽视并购主体的承担能力。
此外，并购并不适应于出现系统风险的情形，因为在系统风险的情况下，并购主体的风险控制能力也随之下降，而并不体现为效率和风险控制方面对比能力的增强。
并购的概念也可延伸到对分支机构的并购或部分金融资产的出让方面，对于后一个方面，金融资产管理公司可以发挥更大的作用。
为了剥离四大商业银行的不良资产，我国于2000年设立了信达、长城、东方、华融四大金融资产管理公司，为金融机构不良资产的处理做出了有利的尝试。
但目前金融资产公司的发展仍然有待进一步完善，需要进一步朝具有投资银行功能的专业化资产处置机构的方向发展。
金融资产管理公司要积累起在资产催收、重组、出售、证券化、接管等方面的优势，以增加资产的流动性，使其向具有更有效处置能力的机构流动。
虽然我国金融机构并购的实践较少，金融资产的处理转让也主要停留在国有商业银行的不良资产处置方面，但也为市场方式下的金融机构退出提供了一定的基础。
主要体现在：以改善金融机构内部经营效率为基础，我国国有商业银行的产权结构日渐清晰;以引进战略投资者，公开募集扩充资本金为导向，部分金融机构已经形成了更加多样化的股权结构，并在国内及海外证券市场上市;我国金融业对外资也进行了更大范围的放开;国家对金融业的监管日渐完善和制度化，对利率和汇率等资产价格的管理开始允许较大程度的浮动等。
其面临的问题主要体现在：专门针对金融机构并购的法规尚不完备;缺乏对陷入危机中的问题金融机构并购进行适当财政辅助的规则及内容;对并购可能出现的融资需求缺乏安排;金融资产管理公司的经营目标阶段化;资产证券化发展处于刚起步阶段;资本市场的层次性不够充分，信贷资产市场缺乏等。
但随着我国金融机构改革和金融行业竞争加剧，市场化退出机制将发挥越来越重要的作用，其相应制度环境也将不断成熟完善。
(二)金融监管下的金融机构退出
在出现系统性金融风险或者金融机构具有较大影响的情况下，金融监管体系下的退出机制无疑具有重要影响。
金融监管下退出机制的重心是避免危机的扩散和急救，其主要包括最后贷款人制度、存款保险制度和接管、破产四个方面。
最后贷款人制度是在历史上多次金融危机的基础上形成的，也是避免金融危机发生的最重要防护网。
最后贷款人制度仅限于最后性的紧急手段，通过自由放贷的保障来缓解存款人的恐惧，甚至也包括通过公开市场业务避免经济体系内流动性的减少。
但在具体操作方面，担负最后贷款人的中央银行仍然面临着对进入最后贷款程序的对象选择、标准设定、最后贷款的提供方式、提供最后贷款的利率和担保条件等设计问题，这些问题对于危机前和渡过金融危机的金融机构的行为将产生重要影响，对于最后贷款人制度的滥用也具有重要意义。
目前，我国的最后贷款人制度仍存在过于原则，缺乏操作性的问题，而国有商业银行背后的国家信用也一定程度上掩盖了我国最后贷款人制度方面的不足之处。
存款保险制度在政策目标上同样具有稳定储户信心、防止危机扩散的作用，但其目标更侧重于对储户的利益保护而不是避免金融机构的救治，从而在一定程度上与最后贷款人制度相区别。
存款保险制度一直受到诱发银行和储户道德风险的批评，而且在存款信贷机构与监管体系的关系、存款保险对象的强制性、参保方式选择、保费率的设定和收缴、基金管理和使用等方面各国的经验也不尽一致，从而仍面临较多探讨。
我国目前并不具有存款保险制度，但是否建立存款保险制度也有较多探讨。
在所有保险行为中都可以看到道德风险的因素，但保险业仍然通过制度设计较好避免了道德风险的泛滥。
存款保险制度固然不能完全应对中国金融结构方面存在的问题，但对于减少金融机构一旦破产后所具有的冲击作用仍具有一定价值，可以成为最后贷款人制度的重要辅助措施。
接管是金融监管在金融机构经营状况出现严重恶化后的直接介入行为。
接管过程中，金融监管机构对经营状况不善的金融机构进行全面清产核资、强化经营管理权限的限制、重塑风险控制体系、建立风险预警机制等，试图重新确定建立金融机构谨慎经营的框架体制，以使金融机构重新回到正常经营的轨道上来。
但大多情况下，由于被接管金融机构已经处于比较严重的经营危机中，接管并不能够完全使处于危机中的金融机构恢复过来。
只是通过理清问题金融机构的债权债务关系，查明风险失控的根源。
协调危机中有关利益方的关系，为下一步寻求并购或者破产清算进行准备。
但总体而言，接管仍然体现为对问题金融机构的最后纠正，是问题金融机构退出过程中的重要一环，但对于接管的条件、接管的存续期限、接管期间能够采取的措施仍然有待更深入的探讨。
破产清算构成所有问题金融机构退出的最后一个环节。
破产清算中突出的问题主要体现在要通过严格的清算过程避免金融机构通过破产逃废债务的问题，通过有效的资产拍卖及转售方式提高债权清偿率，界定破产资产的范围并避免破产资产的流失，公告并通知有关债权人对破产事宜及资产状况进行公开，协调债权人的受偿顺序及范围，防止清算破产过程中可能出现的混乱，保证清算破产过程有序展开，并为进一步完善金融监管体制提供借鉴。
作为问题金融机构的最后环节，破产清算可能产生的冲击力主要由此前阶段进行稀释，但仍可能产生一定的纠纷，而主要根据《破产法》、《商业银行法》、《公司法》等相关法规进行处理。
总体来看，金融机构的退出设计应尽量避免进入金融监管下的退出方式，利用市场过程中的竞争并购方式可以较好消弭金融体系中逐渐累积的风险，对金融机构进入和日常经营方面的监管对于保持金融体系的安全性也具有重要意义，而金融监管下的退出方式应集中运用在出现系统金融风险或大型金融机构出现经营危机的情况下。
随着我国金融业逐渐转向追求效率的发展方向，并实施更大程度的放开，深入探讨金融机构无冲击性退出机制，完善相应的制度规则环境将具有越来越突出的重要性。
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