环保执法体制问题及对策研究公共管理硕士开题报告
1 论文开题的目的和意义
1.1 论文的研究目的
本毕业论文的主要研究环境保护行政体制包括执法机关的主体结构体系、职能配置、权限划分和行政职权的运作方式等等。分析了我国环保执法体制的沿革和现状，结合环保执法相关的各方面利益，讨论其存在的问题和原因，参照发达国家的环保行政执法的建设，提出针对我国环保执法决策的建议，形成系统、全面的执法体制，包括执法主体的建立和规范，各主体和结构的职能配置和权限划分以及运作方式等等。
1.2 论文研究的意义
八百里秦川，一千里污染;三峡库区漫漶;278个城市未建成污水处理厂……据媒体报道：人大环保执法报告触目惊心。
“家住在蒲山，一天吃块砖。” 河南南阳市蒲山镇百姓整日与粉尘做伴，所以才有这一句吃砖的俗话。
“我国环境保护执法存在多头执法、执法程序繁琐、执法手段乏力、违法责任追究不严、执法条件差等问题”，全国政协委员李利君建议：要加强和改善环保执法。
环保部门的处境尴尬：严重污染企业被树为经济发展的“功臣”，而环保局往往因认真执法而不受地方欢迎，有的甚至以“行风评议”的名义，将其判定为不合格，导致恪守职责的环保局长处处碰壁。无奈之下，一些基层环保局长只能服从地方的“大局”，无为而治。在贫困地区大力招商引资的背景下，有些基层环保部门在上级督办、政府干预、群众上访三层压力中工作，举步维艰。他们形象地比喻自己处于“夹缝人生”。
从上述描述上可以看到我国环境保护的迫切性和环保执法的困难性，说明研究环保执法体制问题的重要意义。
随着体制改革的不断深化，我国已经制定了若干环境保护的法律、法规和行政规定，环境管理体制也得到了不断的完善，但是其仍然存在着严重的缺陷，已经对环境执法的顺利进行造成了障碍。环保行政主管部门执法权限不足、环境行政执法手段和装备不足，执法人员素质不高、环境行政执法机构稳定性不够等等问题。重要原因是由于体制不顺，地方环保部门在执法过程中遭遇多方面问题困扰，环境执法工作很难有所作为。因此，要想更好地发挥环保部门的作用，必须打破环境执法的体制壁垒。 比如环保部门工作人员在执法过程中主要受到两方面问题的困扰：一是“帽子”问题。我国绝大多数环境执法人员的“帽子”均受到地方政府的制约。在这种压力下，部分地方环境执法部门形同虚设，不敢对上级环保部门说真话，甚至弄虚作假、通风报信，应付上级检查;而不少地方政府则纵容违法企业排污，甚至出现企业暴力抗拒环境执法现象。二是“票子”问题。很多市、县环保部门的执法经费严重不足，办公条件、福利待遇差。有些环保部门甚至连职工的工资都发不齐。我国环境与资源保护行政管理历来都是多部门条块分割，各自为政，仅有分工而少有配合，即是少有的配合和协调也因未形成法律机制，随意性太强，明确性不够。再加之政府在环境保护中的中立有限，使得执法效果大打折扣。关键在于体制不顺。 只有理顺体制，才能实现有效的环境执法。我国环境保护实行的环境保护行政部门总管和其他部门分管相结合的管理体制，有权行使环境行政管理权的机构众多，统一监督管理部门和分管部门的关系不明确，管理职能重叠交叉。在该方面系统研究，对环保执法有效性来理论和实践上意义均重大。
2 目前国内外的研究现状
2.1 国外该方面研究和执行现状
在二十世纪60、70年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入二十世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。
许多国家将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，一些国家开始将环境执法作为环境法制建设的重点;加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念;强化国家环境监督管理体制的建设，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养;国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，政府各部门有关环境保护的职责越来越明确、加强，环境行政执法和司法的能力在增强;在现实生活中，环境法律关系主体的权利和义务关系越来越明确，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高;环境法中的确定性、强制性规范增加，禁止性、处罚性、奖励性措施增加;环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度日益健全;环境法制建设(包括环境立法和执法)和环境管理的有效协调加强，对环境法的监督、检查加强;成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境法诉讼(包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼);加强对环境纠纷的处理，在处理环境民事损害赔偿纠纷时，对污染、破坏环境的行为实行无过失责任原则、因果关系推定原则、举证责任转移原则，并实行较长的诉讼时效;在民事诉讼和行政诉讼中，扩大诉讼权;强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，严厉制裁危险犯，加强对环境犯罪的打击;对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强，对环境违法者实行双罚、多罚制;等等。
从总体上看，已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。曾当过菲律宾环境管理署主任的'德尔菲加拿品(Delfin.J.Ganapin)在1991年2月在香港召开的“环太平洋国家环境法会议”上提交的论文指出：“到目前为止，菲律宾已通过了许多环境法律。事实上，有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了，可是，问题是执行太少了。”目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。
为了增强环境法的权威和可操作性，许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。
环境法的现实化突出表现在环境执法机构建设方面。建立一个权威大、效益高、执法能力强的环境监督管理机构成了各国特别是发展中国家环境法制建设中的首要问题。这是因为，政府环境管理机构是实施环境法的组织保证。在1972年联合国人类环境会议期间，只有11个国家有国家级的环境部或局，大多是西方工业发达国家。在本阶段形势发生了很大的变化，到1995年约有155个国
家建立了国家级的环境机构，即各种名称的部、局和委员会;其中非洲已有30来个国家、亚洲已有20来个国家成立了环境部或局;大多数国家的环境机构是具有很大行政权力的、甚至准司法性质的环境行政管理机构;有些国家的环境机构直接由总统或总理来主管和监督;有不少国家成立了国家级的跨部门的协调、咨询机构或部间委员会。有关环境立法或授予这些环境机构全面负责环境事务的职责，或授权他们负责管理跨行业、跨部门的环境事务，或授予他们制定环境标准等权力。有的国家制定了专门的环境组织法，以建立环境行政管理机构、确立其权力、明确其管理范围。除了提升国家环境管理机关的级别和管理范围，许多国家的环境立法还增加政府在处理环境事务方面的权力，特别是增强环境法执行机关(包括中央机关和地方机关)的强制执行权限。在英美法中，实施法律(enforce)含有“强迫遵守”法律的意思，包括行政强制执行和司法强制执行。行政强制执行是指经法律授权的联邦或州的行政机关依照行政程序对违法者采取的强迫其遵守法律并依法承担行政法律责任的法律行为。司法强制执行是指，对违反环境法律者，经法律授权的联邦或州的行政机关依法向法院提出，由法院依照司法程序对违反者采取强迫其遵守法律并追究其法律责任的强制行为。
2.2 国内该方面研究现状
就环保执法体制方面，近几年，我国研究基本情况如下：蔡守秋先生的80万字专著《调整论——对主流法理学的反思与补充》深入探讨了人与自然的关系;环境法的基本原则问题;金瑞林、汪劲(2003)著的《20世纪环境法学研究评述》，全面、系统的总结了20年来我国环境法学的发展历程;周训芳(2003)出专著阐述环境权理论，为环境的自发和立法建立基础。何英、鄢斌(2003)在《中国地质大学学报》发文讨论了环境行政权与公民环境权的分立与协同问题，讨论了环保执法的主体以及方式和功能，同样陈红梅(2004)在《后代人环境法主体地位的构建》一文也讨论了环保执法的主体问题，刘波(2004)在《论环境资源法律的实现机制及其功能效应》讨论了环保的执行体制问题和功能，但是不够具体和明确, 吴继刚(2004)、吴椒军,张庆彩(2004)、江驰(2004)和冯靖雯(2004)分别在《理论学刊》、《学术界》、《太原师范学院学报》和《政法学刊》上撰文讨论了企业环境责任及其政策法律制度设计，执法体制问题。崔卓兰,朱虹的《从美国的环境执法看非强制行政》(《行政法学研究》2004年第2期)，黄锡生,邓禾(2004)、秦虎,张建宇(2004)和周杰(2004)比较讨论了韩国、美国的环境执法特点、纠纷行政解决制度和对我国的借鉴;崔凤友,柏杨(2004)、史玉成(2004)和王燕(2004)撰文讨论了环境纠纷的行政处理机制和构建若干问题;蔡先凤(2004)在《宁波大学学报》研究了海洋环境行政执法若干问题。于剑华，杨华(2005)和王灿发，于文轩(2005)探讨了环境纠纷的处理和环境执法的评价。刘国涛(2005)论述了环境污染中的利益保护;黄锡生、林玉成(2005)和郭英华，李庆(2005)研讨了环境公益行政诉讼问题;陈岳琴，肖竹(2005)举例华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案论述了成功的环境公益诉讼。
因松花江重大污染事件，在学术各个方面亦引起了重大关注，也包括环保的执法问题，比如周玉华(2006)、别涛(2006)在该方面的讨论。张雯欢，吴彦(2006)和孙佑海(2006)研究了构建环境突发事件应急管理体制和做好自然保护立法和执法工作。苗延波、戚道孟，刘秋妹、陈聪富、梁晓俭、潘志伟、陈冬(2006)均讨论了环境污染侵权责任、民事救济制度和侵权惩罚性赔偿等各方面问题。
总的说来，对环保执法体制问题的研究，没有全面、统一的研究和讨论。就是谈到该问题也都是从表面上简要的概述，不全面或者提不到本质上来，从问题的解决和决策来看，研究地不系统，不条理，或者执法体制的各个方面没有连贯性，顾此失彼。
3 论文的基本框架和提纲
本论文的基本框架和提纲计划如下：
第一章 绪论
第一节 本文研究目的和意义
第二节 国内外研究和执行现状综述
第三节 本文研究的基本方法和内容
第二章 我国环保执法体制沿革和现状
第一节 环保执法体制概述(含义、特征和影响因素)
第二节 我国环保执法体制的改革历程
第三节 我国环保执法体制的现状和执行方式
第四节 我国环保执法体制现状形成原因
第三章 国外有效环保执法体制现状
第一节 发达国家有效的环保执法体制
第二节 对我国环保执法体制建设的启示
第四章 建立完善有效的环保执法体制
第一节 建立有效环保执法体制同各方利益考虑
第二节 环保执法主体结构
第三节 各环保执法主体职能配置和权限划分
第四节 环保执法方式
第五节 环保纠纷的处理机制
第五章 改善我国环保执法具体对策和结论建议
4 论文的重点、难点;
本文的重点应当讨论我国环保执法体制的现状和执行方式和建立完善有效的环保执法体制;难点在于完善有效的环保执法体制的建立和构造，需阅读相关法律和环境保护知识和参考大量的文献。
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