浅论乡村债务若干问题思考

浅论乡村债务若干问题思考

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　　【论文摘要】日益严重的乡村债务问题已成为我国农村经济发展与社会稳定的一大障碍。为了有效地化解乡村债务，有必要对乡村债务的涵义、产生的原因及形成各种因素进行理性分析，并探讨和研究解决乡村债务问题有效途径。

　　【论文关键词】乡村债务;梳理;策略

　　一、引言

　　改革开放以来，我国农村经济得到了较快发展，在经济发展的基础上，农民的生活水平有了很大提高。尤其是20世纪90年代以来，随着农村税费改革的推进，农民负担重问题逐渐得到缓解。但农业税的废除在减轻农民负担的同时，却加剧了乡村各级政府的收支矛盾，多年累积的乡村债务极其尖锐地凸现出来，使乡村各级政府陷入债务困境。日益严重的乡村债务已经成为我国农村面临的一个突出政治经济问题。

　　二、乡村债务的涵义

　　乡村债务，是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金(包括存款)或商品、劳务的义务。就本质而言，牛竹梅认为乡村债务既是一种经济行为或经济关系。也是一种法律行为或法律关系，这种行为或关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延，乡村债务应包括乡村范围内(即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内)所发生的一切债务，是乡村范围内的乡镇政府、乡镇经济组织(包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，家庭经济也包括在内)之间及其与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成债务的总和。

　　乡村债务有良性和不良之分，乡村不良债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题，主要表现在，上级政府对于乡镇工作干预过大，乡镇围绕上级政府各种指令转，为完成超出正常资源范围的指令，乡镇领导拆东墙补西墙，造成债务雪球越滚越大。乡村债务问题一头连着集体，一头连着农民，乡村集体举债办事业形成的债务农民不认可，乡村集体欠农民的债务又还不上，严重影响了集体经济组织的号召力。这直接关系到农村改革成果能否巩固和向纵深推进等全局性问题。

　　城乡二元结构的存在是我国经济社会发展中面临的重要问题。从消费水平来看，一直以来，城乡居民的差距存在不断扩大的趋势。改革开放之初，我国城乡居民消费水平差距有所缩小，但是自1985年以后又呈逐渐扩大之势，1994年差距高达3.50倍。1994年以后城乡居民消费水平差距呈现先缩小后扩大的趋势，1999年达3.53倍①。我国经济社会的二元结构，使得城乡存在巨大的发展差距，而且形成了两种不同的运行体制。表面看来，乡村债务是乡镇政府和村委会组织财政支出大于收入的反映，实际上，这里面既有经济体制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。

　　三、梳理乡村债务的成因

　　1978年以前，我国乡村经济基础基本上处在同一水平线上，几乎不存在乡村债务。但在20世纪80年代后农村经济结构发生了较大变化，废除了人民公社、建立了乡镇一级政权，在大力发展农业及农村经济的同时，乡村两级债务开始滋生蔓延。

　　(一)事权与财力不对称导致基层政权组织大量欠债

　　1994年实行的分税制改革使中央和地方政府权力得以重新划分，在“强干弱枝”的政策导向下，财权不断上收，而事权却层层下移，导致基层政权组织履行事权所需财力与其可用财力极不对称。在上级财政集中度提高的同时。各种升级达标的指令性目标又不断地下达到乡村，并要求乡村出资，其中很多远远超出了乡村政权组织的实际承受能力。为了完成上级政府下达的指令性任务，乡村被迫借债。另一方面，从目前我国政治体制方面的制度安排看，乡村政权组织在行政上受上级政府的管辖，因而往往以服从上级政府而不是辖区内农民的意愿为主。这就导致上级政府摊派的大量事务，无论是否适合本地实际情况都必须完成。在财力不足的情况下，乡村为了完成任务只好借债。

　　(二)盲目投资兴办乡村企业形成不良债务

　　20世纪90年代初以来，经济增长逐渐成为考核各级领导干部的核心指标。在大力兴办乡镇企业的浪潮下，很多地区的基层政权组织直接从事经济活动，兴办了大量的乡级、村级企业，几乎是乡乡办厂、村村冒烟。如果企业能够赢利，当然是一件好事，不存在债务风险。但是，从实践来看，乡村兴办的企业往往属于竞争性行业，重复建设较多且受到资金、市场的限制，加之技术落后，缺乏管理经验，多数都以失败告终，使乡村加重了债务负担。

　　(三)兴办公益事业是形成乡村债务的主要原因

　　在农村税费改革前，很多乡镇不切实际地大搞政绩工程、基础设施和公益事业(包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等)，在向上级争取资金比较困难、向农民只能筹资到有限资金的情况下，资金缺口只好通过举债来弥补，因而欠下债务。根据陈文胜对湖南省129个乡镇的百题问卷调查资料显示南方某镇，在本世纪初期仅教育一项，镇财政就下欠了292多万元，当时仅建校和危房改造就投入了500多万元，向农民集资实际收上来的只有78多万元，加上向上面争取的资金和向社会募捐共计不到200万元，还有农民欠交而形成教育附加缺口。

　　(四)乡村机构庞大、人浮于事造成乡村负债

　　乡村负债也与乡村机构庞大、财政供养人数众多有关，供养人员不仅有乡镇政府在编和不在编的工作人员，而且还有村庄层面的村组干部。1984年，乡体制恢复之初，大多数乡镇工作人员仅有20人左右。1988年前后实行了重大改革，下放了一大批县直属部门归乡政府管理，造成人员过度增长。由于人员增长超过财力增长，导致人头费占财政支出的比重增大，以致出现了90年代财政支出的绝大部分被用于人头费的现象。当收入不足于弥补支出时，便形成负债。另据有关资料统计，全国村干部人数380多万，村民小组干部人数自然就更多了。如某地区乡村两级在这方面的债务额为2000多万元，这个数字不算小。这充分说明基层政府机构和村组干部人数严重超过实际需要。

　　(五)乡村财务管理混乱也是负债的重要原因

　　乡村财务监督与管理缺失，财务不公开、账目混乱等现象在乡村普遍存在。由于管理与监督的缺位，导致乡村不合理的支出不断发生，这也是乡村债务形成的重要原因。具体表现在乡村财务管理不规范，监督制约机制不健全，开支随意性很大，不能有效控制乡村财务收支，致使不合理开支逐年增加，如吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止，盲目追求高消费，建豪华办公设施、违规建造住宅等。这些情况直接导致了债务形成。

　　(六)农村税费改革在一定程度上加重了乡村债务

　　农村税费体制改革前，农民负担十分沉重，大多数农村居民的税负都远远超过其经济承受能力，农民拖欠、尾欠税费和摊派现象就变得越来越严重。由于税费按期完成能获得奖励，村干部为了完成任务，大举借债垫付税费款。之后的税费改革，虽减轻了农民负担，但同时也导致基层政府用来维持日常工作正常运转的可用资金减少。要解决农村发展问题并维持乡村政权组织的正常运作，还得靠借债。

　　(七)举债收益大于成本，致使乡村领导敢于大量借债

　　从举债的收益来看，通过举债可以在短期内取得政绩，可以完成上级下达的指令任务，可以在群众中树立领导的威信。而从举债成本来看，按现行惯例乡村负责人举债无法律成本。即使借债要还，但只要任期已满还债压力自然由下一任领导承担，把“政绩留给自己，把债务留给下任”、“新官不理旧账”成为潜规则。且上级对基层干部的政绩考核标准往往只重视发展。不管采取什么方式，能够把GDP搞上去就是成绩，化债消极，负债膨胀，导致债务“雪球”越滚越大。且在基层民主制度不健全的情况下，乡村举债往往是主要领导说了算，举债的决策成本低下，所以，乡村干部会选择借债完成任务。

　　四、乡村债务化解策略

　　(一)明确目前乡村债务的特征及状况

　　乡村债务是社会转型效应与制度失范的产物，其特征表现为总量巨、范围广、增速快、危害大等。从资金来源看，债权人逐渐转向非银行金融机构和个人;从地理分布看，地区间的分布很不平衡，中西部农产区由于收入有限，负债面较大，东部发达地区由于各项事业起点较高，负债额较大;从债务用途看主要转向非生产资金为主，从结构看不良债务逐步上升，从负债额增长看，20世纪90年代以后乡村债务增速不断加快，但近年来增速已有所放缓。乡村债务在推进农村经济发展和新农村建设中的作用是不可忽视的。但应区分乡村债务的良性和不良之分。发展农村经济并不是完全不能举债。关键是要看所举借债务的用途是否合理，规模是否适度，是否能带来效益及是否有偿债能力。

　　(二)理清化解乡村债务的正确思路

　　乡村债务包括存量债务和增量债务两个部分，解决乡村债务问题也要从存量和增量两个方面入手。对乡村存量债务要分清哪些是良性债务、哪些是不良债务。并针对现存规模巨大的不良债务，积极采取有效措施尽快予以化解;关于化解乡村不良存量债务的具体方式，许多专家学者都提出了不少好的建议，如谁举债谁负责的责任追究制度;如由各级政府分别承担、多管齐下、综合治理，比如：对于发放乡村干部工资、报酬形成的债务，应由县乡财政在新增财力中专项安排，分期偿还，再如，对于公益事业形成的债务，应由各级政府合理承担，采取中央安排专项，地方财政列入预算，有计划分年度偿还;区别轻重缓急，先解决农村义务教育欠债问题，对乡村存量债务进行债务重组等等。对于良性债务，则有必要而且应该让乡村继续持有，以便让这部分债务在农村经济建设中继续发挥其应有的作用。

　　(三)相关建议

　　1.严控乡村不良新债的出现与逐步消解历史旧债

　　虽然目前存在数额巨大的乡村债务，我们不能因此就认为，乡村债务具有合理性。因为在基层民主政治制度尚不完善，科学的地方债务管理体制还没有建立起来的情况下，乡村政府要抑制不良债务的增加。国家应尽快出台相关政策，以相关的“硬约束”来阻止乡村不良债务的进一步增加。同时，中央政府要制定一个逐渐减少乡村不良债务的时间表，加快化解乡村不良债务进程。当然，在今后一段时间内，随着社会主义市场经济体制的最终建立，我们可以借鉴发达市场经济国家的经验，在科学规范的地方债务管理体系建立起来以后，允许乡村根据具体情况适量举债，并从国家政策方面对乡村债务的良性循环作保证。

　　2.完善制度、强化管理将乡村债务纳入审计监督范畴

　　许多乡村债务是由于财务制度不健全和管理不善造成的糊涂账，因此各地乡村应建立健全有关财务制度，做到财务公开，账目清晰，强化监管，避免账目混乱造成不必要的债务纠纷。乡村各级政府还要建立健全各项管理制度，明确个人责任，并把化解乡村债务作为考核乡村干部政绩的重要内容，实行责任追究制度，使其对不良债务付出代价;实施干部离任的经济责任审计制度，乡村领导离任时，必须对其在任期内的债务进行审计，将审计结果作为其能否继续使用及升职的依据，积极研究创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系，彻底根除各种乡村不良债务的出现。

　　3.大力发展乡村经济，扩大偿债资金来源

　　化解乡村债务的根本途径在于发展农村经济，增强集体经济实力，增加农民收入，即“发展”才是硬道理。抓住新农村建设的有利时机，推进各项农村经济改革，提高集体经济组织和个人收入，从而间接增加乡村财政收入，为债务偿还打下坚实的基础;偿还乡村债务，乡村主体必须自强实力。要引导乡村依托本地资源优势，积极发展当地经济，创办服务实体，壮大经济实力，提高乡村集体化债能力;要抓好一批竞争力强、税收含量高、发展后劲足的财源项目，着力夯实乡村经济发展基础，才能彻底化解乡村债务问题。

　　五、结束语

　　我国乡村债务问题普遍且日益严重，乡村基层组织债务问题已经成为制约乡村经济发展、危及乡村社会稳定、影响政府形象、影响乡村干群关系的一个突出问题。财政部财科所研究员白景明曾做出估计：全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断，全国可能突破一万亿元，乡村债务占我国GDP的比重在已经接近10%，占财政收入的比重在30%到50%之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担。我国乡村两级组织的巨额债务已经成为经济发展的包袱。巨额债务缠身，使乡村基层政权的建设与发展滞后，一些地方甚至连基本的运转都不能保证;大量的还本付息，不可避免地要挤占农村建设资金，加重农民负担;不利于乡村的社会稳定;乡村财政入不敷出，很多工作没法展开，包括一些基础设施的建设及政府的基本职能得不到发挥等。高额的乡村债务阻碍乡村的治理与发展，可以说，乡村债务问题已经到了刻不容缓、必须解决的时刻了。

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