浅谈碳捕获与封存法律问题研究的论文
如何有效控制CO2的排放已经成为世界各国面临的共同难题。政府间气候变化委员会(IPCC)认为，CO2是最重要的人为温室气体，而碳捕获与封存(Carbon dioxide Capture andStorage，以下简称CCS)因其显著的减排效果和相对的经济可行性成为短期内应对气候变化最值得期待的技术之一。世界上很多国家都已经制定了相应的法律与政策规范本国CCS的开发与运营。我国政府高度重视CCS技术的及时跟进，实践上也已有大型的CCS示范性项目正在实施。目前迫切需要兼容的法律和政策安排协助CCS的进一步广泛部署，对于CCS相关法律问题的研究实有必要，本文试作初步探讨。
一、CCS的重要性及发展现状
CCS是一种将大工业实体排放的二氧化碳捕获并封存于地下具有安全性地理结构中的、具有广泛市场前景及国家发展战略需求的CO2气体减排技术方案。CCS活动一般包括三个主要阶段：捕获阶段，是指将大型能源和工业生产过程中产生的CO2在排入大气之前进行分离和捕获;运输阶段，是指将被捕获的二氧化碳从捕获地安全的运输到存储地;注入阶段，是指经过仔细选址，将CO2注入到安全的地质结构层(废弃油气田、深部咸水层及不可开采的煤层等)或者海洋结构层(海洋水体、深海海底及海床下地质结构等)，使之与大气隔绝的过程，包括注入前阶段，注入后阶段，关闭阶段(储存地址的退役及长期责任的承担等)。〔1〕CCS技术的主要应用领域是发电和油气生产领域，同时也应用于炼油、煤化工、水泥、钢铁生产过程中CO2的捕获与封存。政府间气候变化委员会(IPCC)《捕集和封存——决策者摘要和技术摘要》指出：进入21世纪中期以后，化石燃料将继续成为供应发达国家和发展中国家的主要一次能源。面对气候变化的挑战，在温室气体(GHG)的排放快速增长的发达国家和发展中经济体应用CCS技术，可能对减少全球温室气体排放有显著的积极影响。国际能源署(IEA)的研究表明，到2050年将温室气体浓度限制在450PPm的所有减排技术中，仅CCS就贡献了20%。〔2〕与发展节能技术、提高能源利用率和开发替代性能源相比，CCS预计将成为当前减排份额贡献最大的单项技术，对于电力供应十分依赖煤炭的国家来说，CCS甚至可以说是能够帮助减排的唯一途径。〔3〕考虑到全球在不久的将来仍然大量依赖于化石燃料的使用，CCS是走向低碳世界的一个非常重要的桥梁。从1996年迄今，从范围上看，包括美国、日本、加拿大、挪威、新西兰、波兰、阿尔及利亚、德国、澳大利亚等国家在内，到2050年全球将有超过3000个CCS项目运行;从规模上看，少部分国家的CCS项目已经进入商业化阶段(如挪威、加拿大、美国和阿尔及利亚等国家)，大部分国家的CCS项目仍然属于示范性阶段或者起步阶段。〔4〕为了尽力提高国民的生活水平，我国经济的快速发展仍然必须保持，煤炭依赖型的能源利用结构短期内不会发生变化，这些因素都无可避免的引起我国CO2排放量在未来时间内的增多。能源利用量的增长，迫切需要引入清洁能源生产方法。我国的能源政策纲领要求全国排碳量在2016———2020间回到2005年的排放水准，依靠现有的碳权、净煤、节能、碳汇等减炭措施显然不能实现这个目标。可以说，CCS技术在我国的引入正当其时。目前，我国以2010年开工建设、2011年竣工、2013年通过工程质量验收、2014年实现安全注入CO230万吨的内蒙古鄂尔多斯CCS全流程示范项目为代表，正在逐步推进CCS的试运行及商业化。不过，国内CCS的发展目前还处于初级阶段，短期内不能期望对国内CO2的减量有实质助益。CCS技术的开发和运行复杂且高风险，涉及到很多的法律部门，一些基本的法律问题必须厘清，这样才有助于政府在规划CCS技术的开发、引进、推动、国际合作等过程中对于涉及到的政策法规进行及时地制定和修改，以便赶上国际发展趋势，符合未来需求。
二、被封存CO2的法律性质
被封存CO2的定性是适宜的CCS法律框架(包括司法管辖地、管辖类型、法律责任承担等)确定的关键〔5〕，关系到CO2排放的合法性及现有国际国内法框架下CO2存储的法律地位。一般而言，从工业源捕获的CO2以使用目的为依据，可以被定性为：(1)一种工业产品;(2)一种资源;(3)一种废弃物或者污染物。本文认为，纠结处在于被封存的CO2在法律上的定性应该是工业品还是废弃物?〔6〕1996年《防治倾倒废物和其它物质污染海洋的公约》(以下简称《伦敦议定书》)和1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》(以下简称OSPAR)认为“CO2是废物的一种或者是拟封存在适宜条件海床下的一些物质”〔7〕。美国《清洁空气法》并未将CO2视为一种有毒物质，但美国最高法院最近却明确CO2及其他温室气体排放物是清洁空气法案下的污染物〔8〕。在澳大利亚维多利亚州，废弃的CO2的捕获、选址、隔离、处理及储存都接受2007年维多利亚州环境保护规章(包括前提和豁免)的规制。〔9〕尽管“废弃的CO2”在其中并未明确予以界定，但1970年维多利亚州环境保护法对“废弃物”进行了规定，包括：“以能引起环境改变后果的规模、量及方式释放、排放或抛弃到环境里的液体物、固体物、气体物或者辐射物等的任何物质……”可见，CCS项目中被封存CO2在现行澳大利亚维多利亚州立法中被认定为是一种废弃物。一项CCS运营项目必须同时遵守维多利亚州的环境政策，包括1997年针对地下水保护的维多利亚州环境保护政策，该政策明确禁止直接倾倒废弃物到维多利亚州的任何地质结构或者构造物中或者可能污染水资源的任何行为。〔10〕比较而言，南澳大利亚州及昆士兰州则明确将储存于地下地质构造中的CO2视为被管制的物质。〔11〕将被封存的CO2定性为工业品亦或是废弃物，区别是很大的。因为对于工业品的环境法律管制标准要远远低于对于废弃物处置的法律规制标准。然而，现有的工业品和废弃物的分类是为其他的商品和物质而设置，因此其规制未必与CO2有关。致力于提高石油采收率的工业体倾向于将CO2视为工业品，而关注CO2的长期环境与健康影响的管理者倾向于将CO2视为一类废弃物。这在专门为了地质存储CO2的CCS项目中意义更为明显。如果CO2被用来提高石油采集率(以CO2作为主要驱油介质)，所引起的CO2存储后果通常被认为是工业使用。因为CO2被用来开采石油、天然气或者甲烷以备进一步使用。在美国，大部分提高石油采收率的项目大都如此。〔12〕然而，那些没有工业或者资源采集回收活动的，以及组成成分因为工业品和非工业品之间的界定模糊不清而处于法律灰色地带的CO2存储项目中的CO2的定性是很模糊的。事实上，这种二分法还存在可争议之处，例如，如果提高石油采集率的项目转化为长期储存CO2项目，是否CO2的性质就从工业品转变成了废弃物?显然，这种转化在项目许可上会引起很复杂的问题，因为项目经营者实质上可能需要获得两种不同类型的许可。一些工业体则担心有关CO2注入及存储的决定若存在不清晰或者矛盾之处，将会影响正常的提高石油采集率的CO2注入项目。被封存CO2应该如何定性同样决定了在国际公约及国内法框架下应该承担的法律责任与义务。目前，已经有一些国际性或者地区性公约可以适用于国际二氧化碳存储项目，特别是近海CO2存储项目。在海洋法公约下，当前项目多作为工业存储项目或者提高石油采集率项目被许可，例如，伦敦公约，伦敦议定书，联合国海洋法公约和《东北大西洋海洋环境保护公约》等。这是因为，存储的目的并没有被认为是废弃物处理，而是认为是工业生产过程的一部分。尽管可以确定这些公约允许提高石油采集率的CO2存储，但是这些公约是否真正能够约束或者规制任何近海CCS项目仍然是不确定的，因为这些公约产生于作为CO2减排选择手段之一的CCS项目出现之前。所以，当前特别需要新的法律框架处理有关CCS项目(包括各类近海CCS项目，例如斯内普内尔项目〔13〕，它并不包含有提高石油采集率的目的)的各类问题。一旦与岸上CCS项目相关，由于国际国内法管辖上的可能重叠，对于被封存CO2的定性会变得更加复杂。规制岸上CCS项目跨境方面问题的最相关国际公约是《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。然而，此公约是否能够适用于CCS项目目前尚不明确，就是因为CCS项目中CO2的定性尚不统一。为了解决这个问题，国际组织要么必须修改巴塞尔公约明确CO2的定性及CCS项目是否适用于该公约，要么对于CCS跨境影响建立一个独立的国际规制方法。提高石油采集率为目的的CCS项目可能被确定不适用巴塞尔公约，因为并不产生废物，但是其他CCS显然应该受其管辖。如果巴塞尔公约不能适用于不以提高石油采集率提高为目的的CCS项目，那么显然，只能建立新的其它国际性框架进行规制。比如，在韦本项目上，〔14〕美国和加拿大便采用双边条约的方式处理有关争议。
三、CCS技术标准体系建设
作为应对气候变化的手段之一，CCS具有明显的环境法意义。CCS是否能大规模商业化运作，有赖于CCS技术对于人身、环境的安全预期能否实现。这种预期有赖于一系列的CCS标准体系建设。CCS技术标准体系的建设需要考虑到封存场址、地质封存管理系统的选择、风险管理(查看每个阶段可能出现的所有风险)、储存井的设计、CO2的分离、泄露风险评估、监测与审核、CO2的注入期与违反要求所应承担的经济后果等内容。〔15〕任何与CCS有关的标准至少应该包括操作规程，使用材料，储存井的数量和使用年限，潜在的地质变化，一旦泄露的紧急应对措施及二氧化碳存储期间等内容。CCS技术标准应该是可操作的，其建设旨在建立CCS技术的技术标准与推荐规范，以获得CO2的永久、稳定储存，降低对于环境、人体的不利影响及风险，因此，可以说建设科学、规范的CCS技术标准体系对于CCS技术的法律规制是至为重要的。从国内法角度而言，CCS技术标准应该纳入环境标准体系范围之内，具有法规约束性，是环境保护法律法规的重要组成部分，同时具有现实可操作性。该标准体系从制订到发布实施均应该有严格的法定程序，具有规范性特征。以储存井的设计为例，设立高水平的储存井标准体系以避免长时间(有可能是几千年)后CO2泄漏到空气中、水中、地表体系中是非常重要的。在美国，加拿大、挪威北海以外，对于高CO2环境下储存井的设计标准少有经验可以借鉴。然而，油气工业通常使用高精尖存储井设计技术允许钻孔和在深地层纵横井的竣工及应对腐蚀性液体。采用油气工业的经验，CCS项目已经在现有的CO2注入和存储中采用了该油气井技术。〔16〕由于长期存储CO2的最大风险正是在于存储井由于CO2的腐蚀效应所可能导致的失败。若当前的油气井标准能经受考验，一些专门的CCS可能是可行且适宜的，不过，长远看来，CCS技术标准应该有别于EOR (强化采油)的技术标准。〔17〕目前，已经有一些专门的CCS国内法技术标准：如澳大利亚的《CCS技术指南》、美国的《二氧化碳捕获、运输和封存指南》、德国的《炭捕获、运输与地下封存法》等。从国际法角度而言，作为一项涉及全球性环境议题(气候变化、废弃物的跨境转移、海洋环境保护等)的减排技术，CCS技术应该有统一的国际技术标准体系。目前CCS技术中CO2捕获、分离、运输、注入、封存等各个环节中研发出的技术发明专利并未被包含进国际专利分类表(IPC)，缺乏一个统一的CCS技术国际标准体系就是其中一个重要原因。当前，已有一些区域性CCS技术标准，典型的如欧盟的《CCS法规指令》。该区域性CCS技术标准和上述国内法CCS技术标准一起，为国际CCS统一标准的制定提供了很好的参考。但是制定具有更广泛国际性和更多国际组织充分参与的CCS技术国际标准体系，还未见有太大进展。为了提高CCS的民众接受度(尽管目前我国公众对于CCS尚没有太多直接体验及表达其意见的机会)，为了对CCS前期科学研究和工程实践工作进行总结，更是为了推动CCS技术在我国的商业化、规模化和产业化运行提供规范与保障，我们应该积极追踪温室气体管理国际标准化工作，深度参与碳捕获与封存、温室气体管理等领域国际标准的制定、修订工作，尽快完成我国相应的CCS标准体系建设。
四、长期地质封存CO2的立法目标
长期地下地质储存CO2需要法律制度的保驾护航，而立法目标决定着法律制度的构成，任何法律都是立法目标指导下的原则和制度的集合体。一个明确的立法目的条款是法律立足的原则和愿望的'表达，同时也是表达法律所想要达到的目的、价值、后果的一个机会。我国目前并没有专门的监管CCS运营的法律法规，而CCS技术链条的捕获、运输、注入及封存过程都存在可能的环境与健康风险。就像规制任何其他化学商品一样，我国已经有规制有毒物质、废弃物的存储、运输的法律，规制工作场所健康、安全与环境保护的法律法规，等等。例如，在环境保护立法方面，我们有《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》(1993)、《中华人民共和国石油天然气管道运输法》(2002)等;在危险废弃物立法方面，我们有《危险化学品安全管理条例》、《道路运输危险货物管理规定》(2010)、《汽车运输危险货物品名表》(2005)及国家标准《汽车危险货物运输规则》等;在防范地质灾害风险方面，我们有《地质灾害防范条例》……上述法律法规虽然对于CCS的发展提供了一定的法律支持，但仍存在一定的缺陷。
经过上述分析，对于CCS运营法律规制的起点是对于CO2的法律定性是废弃物还是工业品?两种定性差异必然导致法律保护的偏向不同，进而影响到法律制度的构建侧重点也不相同。因而，在立法规制CCS运营之前，我们必须明确以法律规制CCS运行的目的是为了资源(工业品)的再利用还是环境保护。如果是针对资源(工业品)的再利用，则应该思考的是如何完善资源(工业品)的获取机制和如何扩大再利用过程中所能产生的整体社会和经济效益;如果是针对环境保护，则应完善环保法及其他相关法律涉及到CCS的内容，或者创设出更加符合立法本意的专门的CCS法律。不管是以资源(工业品)再利用为目的还是以保护环境、健康为追求，CCS立法的最终目的都是为了规范CCS运营，最大程度实现社会、环境、经济的协调可持续发展，实现社会、环境和经济效益三赢〔18〕。所以，对于CCS的立法规制，不管是师从澳大利亚、德国、美国等采取专门立法〔19〕，制定我国的《二氧化碳捕获与封存法》，还是学习英国、荷兰、加拿大等，通过修改现有法律，完善CCS相关法律体系，都应当兼顾资源(工业品)主导型和废弃物主导型的两种被封存CO2定性前提下立法目的上的不同，才能实现对CCS的有效运营。CCS是一项新生技术，目前与CO2封存相关的法律主要是与石油、饮用水、空气污染和采矿有关的法律法规及国际社会之间相互的CO2排放量承诺(包括京都议定书以及各国对于2020年排放量的承诺)。在某些情况下，有些法律可适用于部分与CO2封存有关的问题;更多的情况下，需要一些法律的组合来处理有关CO2封存的问题。长远来看，哪个国家先制定了一套完整的CCS法律法规，谁就可能先占领这个未来的市场，制定有关CO2存储的法律刻不容缓。同样是进行应对气候变化的法制安排，西方国家通常都可以做的有声有色，这与其未雨绸缪的立法理念是分不开的，实践需求产生对于法制的需求，法制研究应当反应实践需求。在我国致力于应对气候变化、有效控制CO2排放的大背景下，我国CCS示范项目初显效益。CCS技术的研发、运行、风险监管及CCS基本概念等法律问题有待进一步探讨。
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