试论信息在公共管理中的作用

时间：2022-10-09 03:57:32 公共管理毕业论文我要投稿

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试论信息在公共管理中的作用

　　【摘要】：信息是公共事业管理的基础，也是实现公共管理的工具。随着知识经济时代的到来和全球经济一体化进程的加快，日新月异的信息化加速和推进了政府管理职能的转变，赋予了公共管理新的内涵，公共信息资源在公共管理中的地位愈发显得重要。本文从信息在公共管理中的基础地位谈起，探讨了信息技术在推动公共管理中产生的作用，分析了当前公共管理中信息化建设存在的问题和原因，研究了有效开发和管理公共信息资源的方式和途径，提出了政府信息化成为推动科技进步、繁荣市场经济和社会全面进步的关键。

　　【关键词】：信息公共管理信息化政府信息化信息批露

　　所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。公共管理主要包括国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。在社会主义市场经济条件下，作为公共事务管理主体的政府，其主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，要实现各项管理的高效实施，关键在于按照知识经济时代的要求，通过加强信息化建设来推进公共管理的现代化。

　　一、信息是实现公共管理的基础

　　(一)信息是公共管理决策的依据

　　西蒙说过,管理就是决策。信息是决策的基础、编制计划的依据，正确的决策主要取决于对所需信息掌握的程度。由于咨询、决策技术与决策者的素养都与信息工作休戚相关，因此，准确、可靠、迅速地收集、处理、传递和利用信息，是决策的基础的基础。在世界各国，无论是战略决策或战术决策上出现的失误，究其根源，往往是情报信息不完备或不准确所致。决策是“流”，信息是“源”，没有信息，决策便成了无本之木，无源之水。

　　(二)信息是公共管理组织的脉络

　　信息是管理的各个层次、环节、部门互相联系的纽带，是整个组织正常活动的脉络。在公共事务的规划、决策、领导、调控、执行和目标实现的整个过程中，都离不开信息。决策时不仅要对事物进行定性的研究，还要运用科学的方法对事物做出定量的分析，这就必须以反映事物变化的大量信息材料为基础。在具体的执行中，信息作为行政系统内相互连接的重要媒介，将各个部门、各个环节连成一个整体，管理系统的各个层次、各个部门将根据获取信息的内容、数量、种类、质量、形式、时间等变化，来针对目标不断调整措施，保证管理的效果，信息不足和信息不对称都会严重影响政府的效率和公信度。

　　(三)信息是公共管理的工具

　　在公共管理中，信息是无法替代的一种沟通工具。从一定意义上讲，管理过程也就是利用信息进行控制的过程。行政组织通过单向沟通与双向沟通、横向沟通与纵向沟通、书面沟通、口头沟通与非语言沟通、正式沟通与非正式沟通等形式，进行信息的交换和服务，不仅在决策前提供准确、充分的信息，研究提出可供决策参考的建议、方案，而且在决策实施及实施后，反馈社会各方面的反映、变化和取得的成效，来补充、完善决策，及时调整和改进工作，在动态中实现管理目标。没有正常的信息沟通，公共管理中的控制就无法进行。

　　二、信息化是公共管理的发展方向

　　当信息未被充分加以利用而处于休眠状态时,它只能是一种智力因素,还不能带来实际的社会效益和经济效益。知识经济时代，信息改变了人们的生活方式、工作方式和思维方式，也推动了传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能转变。互联网使信息在全社会的共享程度空前提高, 传统的政府管理面临全新挑战,金字塔式的纵向政府管理结构受到了冲击。信息技术的发展，使政府信息化成为必然。政府信息化就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，对政府需要的和拥有的信息资源进行开发和管理，来提高政府的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度，从而推进政府的组织结构、业务流程和工作方式不断改进，来更好地、全方位地向社会民众提供超越时间、空间与部门分隔的限制的优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

　　(一) 信息技术推动了政府信息化的进程

　　信息技术革命，使现代行政管理系统的管理组织运行日益技术化，管理手段日益现代化。随着信息高速公路的开通和拓展，人们建立了许多从前无法想象的管理系统，办公自动化、多媒体、计算机设备等开始成为行政管理中的重要硬件;现代的管理方法，如全面管理方法、优选法、价值工程、网络技术、线性规划、计划评审技术、技术经济分析、预测技术等等，得到了网络信息技术的支持并贯穿于整个管理过程之中。

　　信息技术的发展极大地推动了传统政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。信息技术保证了行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流，使行政组织要完成与过去同样工作量所需的行政人员大为减少，不断推进行政组织更加精干高效。

　　(二)政府信息化推进了公共管理的现代化

　　传统政府组织结构是一个刚性化的机械式组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠道，庞大的中间管理层承担着繁杂的“上通下达”信息。网络化时代，大量复杂的信息能够通过网络实现迅速、及时地传递和处理，从而大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，减少或者取消了组织中间管理层次，压平了组织结构，推动了组织横向的联系、沟通与协作，大大提高了组织的反应能力和工作效能，并减少了人力资源成本。同时，信息化通过提高沟通与合作的能力，有利于提高行政组织的绩效。

　　全新的行政方法和行政措施，如决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划等为公共事务提供了强有力的支持。我国政府上网工程用一整套全新的管理方法，如各大银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等，都有效地降低了行政成本，提高了行政效率，提升了服务经济的效率，提升服务公众的质量。

　　作为管理主体的行政人员在网络时代将不得不具备丰富的知识、多样的技能和拥有创新的精神。同时，网络教育的发展也使被管理者能够获得更高的素质，并具有更强的自律性、自我组织能力和参与意识。

　　(三)政府信息化带来公共管理的民主化、公众化

　　在传统行政管理体制下，决策与执行是严格分开的，决策是行政组织领导者的职责，而执行则是其他部门和层次的主要任务。政府的行政管理活动更多是行政组织和行政人员单方面意志的体现，尤其是集权的社会或权力集中的部门更是如此。在网络政府时代，互联网使任何现场的管理者在任何时候都可获得做出决策所需要的信息，在组织内部，层层参与决策、人人参与决策，智囊团和专家人员的意见得到及时反映，决策的民主化程度大大提高。在组织外部，社会公众和有关社会组织利用便利的互联网可以自由地发表自己的见解和看法，也能够及时反馈自己的要求。政府的决策和管理活动更加关注民意，注重政务公开、公开交流和民众参与，行政管理与社会整体系统形成一种互动的关系。通过信息网络，公众个人可以随时与具体的行政部门或行政人员保持联络并进行有效的相互监督。

　　三、当前政府信息化存在的问题及成因

　　党的十五届五中全会上明确提出“以信息化带动工业化”的方针之后，全国上下掀起了一个信息化建设的高潮。但是，信息化是一个过程，目前仍然存在着信息源少、信息传递和反馈速度慢、失真率高、信息公开透明度不够等问题，公共信息在公共管理中的作用没有得到良好发挥。

　　(一)整个社会对信息化认识不够深刻

　　信息资源作为一种重要的战略资源还没有被人们所充分认识，信息和信息服务的价值在社会上尚未得到普遍承认，用信息化武装国民经济各部门的意识有待进一步加强。一些地区和部门对信息化的紧迫性认识不足，对信息化的重视程度不够，甚至没有将信息化建设列入重要议事日程。还有一些地区和部门在信息化建设中不同程度地存在有浮躁情绪，经常脱离本地区、本部门实际，盲目跟风和攀比，特别是只重视网络基础设施建设和计算机等信息产品的装备，不重视业务应用系统的建设，造成资金投入的巨大浪费。

　　(二)信息化工作机制尚不完善

　　现有的政府信息化建设管理职能分散、重复、交叉，不同部门强调各自利益，缺少集中统一、协调有力的管理体制，严重影响着信息化建设的推进步伐。虽然很多地区都成立了信息化领导小组办公室或信息中心，但并没有赋予信息化办公室作为信息化建设主管部门所应有的职权，尤其在信息化管理体制、运作机制、信息化标准、投融资体系、法制环境以及重大项目实施等方面缺少有深度的专题研究，信息化发展的整体框架尚未构成。

　　(三)信息化人才缺乏

　　许多地区和部门在信息技术领域的研究开发力量和专业人才队伍还相当薄弱，制约着信息技术普及和整体应用水平，信息技术应用和创新能力明显不足。信息化是一个非常庞大的系统工程，需要大量的信息化人才，但是现有教育体制和人事体制还很难适应这种要求，导致信息化人才奇缺，特别是在中小城市，目前普遍缺乏信息化建设的专业人才，特别是缺乏软件开发人才和适应信息化建设的懂信息技术、懂项目管理、懂具体业务的复合型人才。在一些经济发展水平较低的地区，信息化人才严重缺乏，并且现有人才还在大量地流失。

　　(四)信息资源的开发利用滞后于网络建设

　　信息资源开发利用滞后，信息内容总量不足，质量不高，结构不合理，已成为信息化发展的瓶颈。大多地区和单位重视网络及其硬件设施的建设，轻视或忽略信息的开发，造成社会公共信息不能被有效利用。由于对数据库进行经常更新需要大量经费(硬件更新、软件升级和人员开支)，而政府开支相对不足，大部分政府管理的社会公共信息库(包括政务信息数据库)没有经常性的维护，保持在最低状态的信息更新不及时，入库信息没有很好分析处理，只能保证数据在特定情况下的使用，同时，社会公共信息数据通常大多被作为历史数据保存而没有加以开发利用。

　　(五)存在着信息共享壁垒

　　由于各行政部门都在规定的时间范围内以严格的时序完成自己的工作，然后将结果传递给下一个部门或上一个层级，如果某一环节出现任务积压，其他职能部门将会出现排队等候现象，如果某一环节出现中断，整个工作流程将会中断。信息的滞留，直接影响着信息的发布和传播。同时，各个部门由于过分强调自身的特殊性，条块分割现象严重，突出表现为一些纵向信息网络自成体系，一些有价值的信息不愿公开，不能实现互联互通等，形成了许许多多“信息孤岛”，难以实现信息资源共享。

　　(六)信息的可靠性较低和利用效率低

　　由于社会经济的流动状态，使公共信息数据的准确率下降;各部门注重宣传成绩回避问题也产生了一些不实信息;同时，信息在传递过程中也存在着失真现象，而且信息传递经历的层级与部门越多，信息失真的问题就越严重。整体规划不够、还存在着多个互相不兼容的应用系统、技术问题、网络安全性差、不同口径的数据不一致等因素，产生了信息的不可靠性并影响着信息的利用。

　　(七)信息公开程度不够

　　政府信息的公开是政府信息化的前提，只有首先公开政府信息，才能进一步使政府信息电子化、网络化。政府信息公开已经成为各国建立透明政府的热点和趋势。近年来，在我国经济改革，加入WTO，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等方面，各部门都制定了一些政府公开的规定，引入了公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度等政府信息公开制度，但是推行的政务公开还只是政府信息公开的初级形式，还存在着政府信息公开程度较低、偏重于保密、为社会提供信息的方式和渠道过少、程序方面缺乏保障和救济不足等。

　　四、推进政府信息化建设的途径

　　新的世纪，人类正走进以信息技术为核心的知识经济时代，信息资源已成为与材料和能源同等重要的战略资源，信息技术正以其广泛的渗透性和无与伦比的先进性与传统产业结合，信息化已成为推进国民经济和社会发展的助力器，世界各国都把加快信息化建设作为国家的发展战略。有效地开发和利用公共信息已成为衡量经济工作的关键，作为公共管理主体的政府，必须强力推进政府信息化，加强公共信息管理的制度建设，解决信息提供、信息披露、信息确认、信息流动、监督与奖惩、履约机制等多个环节的问题，加快建立政府信息收集交换体制和运行机制，来推动社会的全面协调发展。

　　(一)加大对信息化的宣传教育力度

　　充分利用电视、广播、报纸及网络等多种渠道，对全体干群、公务员、企业家进行信息化方面的知识普及。通过开展科普讲座、信息技术展览会、专家报告会等，加大信息重要性的教育，营造全社会关心支持信息化建设的社会氛围，使信息化意识深入人心，使各级领导干部深刻认识信息化对经济发展、社会进步的巨大推动作用，增强信息化建设的紧迫感、危机感和责任感;使企业家领悟到信息化对企业经营产生的巨大影响，自觉地融入信息化管理;使广大群众感受到信息技术和信息占有率对生活的影响，使全社会主动参与到信息化建设中来。

　　(二)加强人才队伍建设

　　加大对信息技术的人才培养，努力形成不同层次、学科设置较为齐全、结构更为合理的信息技术人才培养教育体系。第一，积极利用社会资源，大力扶持民办计算机培训学校，鼓励国内外高等院校、有关教育机构、著名软件企业合作办学或建立职业培训机构，为社会培养大批信息技术应用人才。第二，加强各级各部门信息工作人员的继续教育和岗位培训。第三，完善人才政策，大力引进人才，创建一个有利于信息技术人才发展和创业的良好环境，在科研经费、科研设备、生活待遇、工作报酬、知识产权保护、技术入股等方面制定优惠政策，吸引国内外信息技术重点学科研发项目的学术带头人、高级软件开发人才和国际化管理团队等共同创业。第四，聘请国内外专家、学者、企业家等组成“智囊团”，组织参与信息化的发展战略制订、重大关键技术攻关、重点工程项目方案评审和建设成果鉴定等工作。

　　(三)以市场为导向，培育信息服务大军

　　近几年来，我国制定了有关扶持政策，采取多种措施，鼓励社会办信息，已经出现一些信息服务的公司，但是数量不够，规模不大，特别缺乏能形成社会化信息服务网络和较大产业规模的公司。各级政府必须充分认识到，不论是国家、省市政府，还是大型企业(集团)的信息基础设施建设、信息系统开发和应用推广工作，决不可以象过去那样，一家一户地搞，或者只靠抽调一些人员搞，而是要走向市场，形成社会化的信息服务大军，并着力通过优化组合形成大公司。

　　(四)加强对信息资源的管理

　　信息作为一种重要资源，除有一般资源的共性外，还有其共享性、可积累性、可复制性、多次再生性、高渗透性以及与其载体不可分性等特征。信息资源管理要贯穿于信息需求的调查、收集、处理、加工、使用、传播、保存等整个信息生命周期。第一，要制定详细而又周密的政府信息化以及信息资源开发和利用规划。国民经济和社会事业的发展，是政府强大的信息能力和有效的信息活动的结果，各级政府必须对信息资源进行综合、有效和高效率开发与利用，使信息冗余减至最少，最大限度地增加政府信息资源的有用性以及应用现代信息技术提高政府效率和效能。第二，建立有效的政府信息资源网络，确保实现对每个重要的信息资源网络建立管理控制系统，保证信息资源网络产出的可靠性和有效性，政府机构要有共享信息处理的能力，确保信息资源网络有效准确地运行。第三，制定政府信息资源管理政策。必须制定和施行严格的、统一的、贯彻始终的信息资源管理政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针和标准的实施，评估政府机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准与方针。第四，要加强网络的安全管理，防止有害信息的传播和“黑客”的破坏。

　　(五)加快电子政务建设

　　电子政务是互联网发展与政府改革相结合的必然结果。一方面，政府是全社会中最大的信息拥有者和处理者，也是最大的信息技术的用户。有效地利用信息技术，可以极大地提高政府业务的有效性、效率和劳动生产率，从而能够建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府;另一方面，信息技术特别是互联网的发展为政府提供了一个能够更好地为居民和企业服务的平台，能够使公众更好地参与各项政府管理业务。1999年9月，国家经贸委和中国电信等单位联合发起了政府上网工程，利用互联网来推动政府信息化，“电子政务” 由此开始。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出：“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。”我国电子政务进入一个新的发展阶段。

　　(六)加强政务公开,提高公共管理的透明度

　　全球化必然对政府行政提出遵循透明度原则的强制性要求。政府必须调整信息披露行为,不断扩大信息的公开度，增加透明度,及时通过各种媒体为公民所知，广泛听取公民的意见，使公民能够及时有效地参与公共决策过程，并且对公共行政过程实施有效地监督，从而提高公共管理的质量。政府信息化就是充分利用互联网，实现政府信息公开。政府信息公开和保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分担这种成本，甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。政府机关要加大利用因特网发布政府信息的力度，在便利其管理和信息保存的同时，减少大量的事务性工作。

　　21世纪，随着信息技术的迅猛发展，信息化程度已经成为衡量一个国家和地区现代化水平和综合国力的重要标志。我国作为一个发展中国家，信息化既是推动社会经济发展的重要战略方针，又是一个迫切的现实问题。加强信息化建设，更有效地开发信息资源，促进社会经济全面发展，推动国民经济和社会服务信息化，是全面改善和提高人民的物质文化生活水平、提高综合国力和国际竞争力的重中之重。

　　参考文献：

　　1、许传福：《公共行政管理学》，《河南大学出版社》1993年第1版，第107-112页;

　　2、<<全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要>>;

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　　9、王国华：《信息问题与公共管理的制度创新》，《中国行政管理》，2001年第5期;

　　10、蒋达峰、李立明：《从公共管理看电子政务》，《中国信息报》，2003年2月12日;

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