财政导向下金融支农理论与实践论文
一、引言
在现代农业发展的支持体系中，财政和金融是两个最重要的组成部分，财政资金通过金融途径投入农业，有利于提高资金配置效率。整合财政金融支农政策，提升财政资金撬动金融支农的杠杆效应是必要的[1].20xx年，国务院办公厅和农业部先后发布了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（ 国办发[20xx]17号） 和《关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》（ 农财发[20xx]93号） ,为财政和金融协同支农提供了政策导向。从各地实践来看，财政资金通过金融支农的途径很多，给予金融机构利息补贴、费用奖励、税收减免等是较为传统的路径，通过联合金融机构、民营资本等设立的担保基金和融资风险补偿基金，则是近年来出现的创新型支农路径。
分别财政和金融两个途径来看，近年来政府和金融部门都加强了对农村、农业的支持力度。2015年1 - 10月，中国财政累计用于农林水事务支出11999亿元，同期增长20. 8%①； 截至20xx年末，中国金融机构涉农贷款（ 本外币） 余额23. 6万亿元，占各项贷款比重的28. 1%,同期增长xx%,按可比口径比全年各项贷款增速高0. 7个百分点，其中农户贷款余额5. 4万亿元，同期增长19%,比各项贷款平均增速高6. 7个百分点。自2007年统计涉农贷款数据以来，涉农贷款累计增长285. 9%,七年间平均增速为21. 7%②。已有研究证明财政及金融支农政策对农业和农村发展的正向作用及其作用机理[2 - 6],但如何提高两者协同支农的效果却仍存在一定争议，有观点认为财政与金融支农两者之间的协调机制尚不完善，导致两项政策难以形成合力，影响了最终的政策效果[7],且还需要进一步考虑其他因素，如从财政和金融支农结构角度计算出两者之间的最优比重，通过促进财政与金融支农的有效互动来提高整体支农的资金配置效率[8].中国的财政协同金融支农效率具有“集簇性”、非对称性、长短期内演化存在差异等特征，这一效率的运行偏差似乎可以通过人为的行政措施来矫正，但是也容易陷入实验性发展的漩涡，需要合理的制度安排来实现矫正的目的[9].这里的制度安排具体体现为财政引导和撬动金融支农的路径选择，针对这一问题的实证研究，大多从整体上分析财政支农资金、支农信贷与农业和农村发展之间的关系[10 - 12],视角较为宏观，较少将财政协同金融支农细分不同路径，并比较不同路径效应的具体而深入的实证分析； 同时，由于近年来在财政引导金融支农的方式上出现了新的变化，故而有必要对新旧路径的不同选择进行比较分析。
本文首先对财政引导支农路径效应的作用机制进行理论分析，并在交易费用理论、委托代理理论的基础上探讨不同路径支农效应的差异性。其次在理论分析的基础上，结合安徽省L县地区的政策实践，比较传统路径与创新型路径间的政策效果，最后提出相关政策建议，以期为进一步提升财政引导金融支农的政策效应提供参考。
二、财政引导金融支农路径效应的理论分析
（ 一） 财政引导金融支农路径效应的作用机制
现阶段财政引导金融支农的路径可以分为传统型路径和创新型路径，其中传统型路径主要包括对金融机构的奖励、补贴以及税收减免，而创新型路径则为设立担保基金或风险补偿基金等。为厘清财政引导金融支农路径效应的作用机理，本文借鉴温涛和董文杰[11]的理论分析，用农业信贷投放的增加来衡量财政引导金融支农的效应，将其增加的源由分为两个方面，即财政引导金融支农投入的增加和投入效率的提高：
ΔC∕C=ΔC∕ΔF×ΔF∕C= RE（ΔF∕C） （1）
其中，C为农业信贷的投放，ΔC为农业信贷投放的增加量，F为财政引导金融支农的总支出，ΔF为增加的财政引导金融支农投入，RE代表资源的利用效率，由增加的投入信贷比ΔC∕ΔF表示。
同时，参考传统的.生产函数分析框架，将农业信贷的投放视为一种产出，并受到信贷技术、财政引导金融支农资金和金融机构从业劳动人员数的影响，引入如下函数：
C = af（F,L） （2）
其中，a代表信贷技术，劳动力投入加一个容量限制L-,从而有：
C = a Fmin（L,L-）θ，θ > 0（3）
其中，θ表示劳动力投入在每单位资本条件下的产出弹性。首先，由于限定了金融机构劳动力的最大规模，令m =（L-）θ，表示银行信贷供给的最大能力，从而有农业信贷投放C = am F,此时一旦达到最大劳动力容量，农业信贷投放的增长率受信贷技术的进步和财政引导金融支农投入资金存量的增长率共同影响； 其次，由于财政引导金融支农投入的形成取决于前一期资本的存量和本期投入资金的转化量，而本期投入资金的转化量又取决于本期投入资金的总量及其转化效率； 同时，本文假设财政引导金融支农主要有四种路径： 补贴、奖励、税收减免和担保基金，因此，财政引导金融支农的投入Ft可表示为：
Ft=（1 - δ）Ft - 1+ RE（Subsisyt1,Rewardt2,Taxt3,Collateralt4） （4）
其中，δ为折旧率，Subsisyt1表示财政补贴金融机构的资金规模，Rewardt2表示财政奖励金融机构的资金规模，Taxt3表示财政减免或返还金融机构税收的资金规模，Collateralt4表示财政成立的担保基金或融资风险补偿基金的规模。RE为资源利用效率，其一阶导数可表示为本期投入资金的转化效率。因而将式（4） 代入式（3） 可得：
Ct + 1= am（1 - δ）Ft+ am × RE（Subsisyt1,Re-wardt2,Taxt3,Collateralt4） （5）
进一步根据泰勒公式有：
RE（Subsisyt1,Rewardt2,Taxt3,Collateralt4）≈RE（0,0）+ RE'Subsisyt1（0,0）Subsisyt1+ RE'Rewardt2（0,0）Rewardt2+ RE'Taxt3（0,0）Taxt3+ RE'Collateralt4（0,0）Col-lateralt4（6）
将式（6） 代入式（5） 即可得：
Ct + 1= am（1 - δ）Ft+ am[RE（0,0）+ RE'Subsisyt1（0,0）Subsisyt1+ RE'Rewardt2（0,0）Rewardt2+ RE'Taxt3（0,0）Taxt3+ RE'Collateralt4（0,0）Collateralt4] （7）
根据以上分析，由于农业信贷投放的增长率由信贷技术的进步和财政引导金融支农投入资金存量的增长率共同决定，若当技术进步恒定时，由式（7）可进一步得到信贷投放的增长为：
ΔCt + 1= - δam Ft+ am[RE（0,0）+ RE'Subsisyt1（0,0）Subsisyt1+ RE'Rewardt2（0,0）Rewardt2+ RE'Taxt3（0,0）Taxt3+ RE'Collateralt4（0,0）Collateralt4] （8）
从式（7）、（8） 可以看出，农业信贷投放的增长受到财政引导金融支农四种路径投入的资金量以及投入资金的转化效率RE（0,0）、RE'Subsisyt1（0,0）、RE'Rewardt2、RE'Taxt3（0,0）、RE'Collateralt4的影响。也就是说，对于财政引导金融支农不同路径效应的考量，需要考虑每种路径所投入资金的转化效率。那么，如何考量这一转化效率，影响这一转化效率的内在机理是什么，便是分析路径效应大小以及比较不同路径效应差异的关键，也是下一步需要探究的问题。
（ 二） 财政引导金融支农不同路径效应的差异分析
1.基于交易费用理论的分析
在经济学中，效率可以表示为投入与产出或成本与收益之间的关系，因此对于财政引导金融支农各种路径的投入资金转化效率来说，从成本角度看，不同路径是否能降低财政金融支农双方的交易费用以及降低的程度多大，将会最终影响资金的转化效率。科斯第二定理指出，在交易费用为正时，权利界定的不同导致了资源配置效率的差异。在选择财政引导金融支农的路径时，首先应该着眼于交易费用，在不降低支农能力的基础上，通过选择不同的财政资金引导路径，使得某项金融制度安排的交易费用最小化，从而促使金融机构释放更多的支农资金。即财政引导金融支农的资金转化效率的增加，是通过降低交易费用来实现的。
具体来说，威廉姆森在其着作《资本主义经济制度》中指出，交易费用分为事前交易费用Cost1和事后交易费用Cost2两种，事前的交易费用是指为了签订契约、规定交易双方的权利和责任所付出的成本，事后的交易费用是指在契约成立之后，为了解决契约带来的问题，从改变条款到退出契约所付出的成本，包括了不适应成本、讨价还价成本、启动及运转成本和保证成本四个方面[xx].
从目前我国农村金融市场的现状来看，以农户为例，其作为借贷者，借款金额小且分散、金融知识匮乏，存在信息不对称问题，因此金融机构事前的甄别筛选成本较高，且无法形成规模效应； 同时农户缺乏合格的抵押担保品，道德风险较高，因此一旦借贷契约成立，金融机构就需要实施一系列严格的风险控制和监督措施，为此必须付出高昂的成本。由此可见，农村金融市场天然具有高交易费用的特性，所以财政资金在介入金融支农活动时，可以根据降低交易费用类型的不同选择相应的路径。一般来说，政府对于金融机构发放信贷资金的补贴可以在一定程度上降低金融机构和农户之间成立借贷关系所必须付出的成本，属于交易双方签订契约之前的行为，弥补的是事前的交易费用，即E'Subsisyt1（0,0） 的增加是通过降低Cost1来实现； 而建立担保基金以及融资风险补偿基金，则通过事后监督，降低金融机构的保证成本和违约风险来达到弥补交易费用的目的，即RE'Collateralt4的增加通过降低Cost2实现。一般而言，由于农村金融市场的信息不对称问题，与事前成本相比，金融机构的事后风险控制及监督成本更高。
2.基于委托代理理论的分析
委托代理理论的逻辑起点是委托人和代理人之间的利益冲突和信息不对称。当委托人和代理人之间存在信息不对称时，委托人无法有效地监督代理人的行为，代理人可能会根据自身目标的利益最大化作出和委托人目标不相符的决策，损害委托人的利益。由于存在代理问题，委托人必须建立一套有效的制衡机制来规范、约束并激励代理人的行为，提高代理效率，更好地满足其自身的利益。
在财政支农和金融支农的框架下，存在着两个层面的委托代理问题： 一是中央和地方政府之间，存在着利益的不一致； 二是政府和金融机构之间，在基本目标上存在着不一致。尤其是后者，政府和金融机构之间，由于政府政策的公益性和金融机构经营目标的盈利性的不相容，往往会导致金融机构支农积极性低下，或是金融机构为了自身利益的最大化而改变支农政策的实施方法，最终使得财政支农的目标难以实现。所以为了减少政府和金融机构之间的委托代理问题，选择的财政资金引导路径应该尽可能地减少信息不对称，进而协调两者之间的目标，从而达到激励金融机构的效果，充分调动其支农积极性，给予农业更多的资金支持，从这一层面上来说，提高财政资金的转化效率，也就是需要提高代理效率。
通常来说，费用的奖励、信贷资金的补贴以及税收的减免或返还都是调动金融机构支农积极性的重要措施，对于提高其资金转化效率具有正向的作用，对金融机构的农业信贷投放有一定的促进作用； 然而，由于政府和金融机构间的信息不对称，政府对于财政资金使用的事后监督成本较高，即支农资金并不能完全释放到农业信贷中去。如图1所示，补贴、奖励和税收的资金通道处于政府和金融机构之间，由箭头①表示，而这部分资金是否促使金融机构发放了更多资金给支农对象形成杠杆效应，也就是箭头②所表示的过程，并不受政府直接控制，因此当这三种路径不能完全弥补金融机构和支农对象之间的交易费用，或者政府部门与金融机构之间存在委托代理问题时，就会削弱这三种路径的支农效应； 为解决这一问题，政府对于传统的奖补政策也进行了多次的改革，从最初的根据金融机构进行奖补到此后的根据支农业务进行补贴，但并未从根本上解决其中的委托代理问题。
与之相反，担保基金通过为金融机构发放的支农资金提供保障直接作用于金融机构和支农对象之间（ 由箭头③表示） ,在降低交易费用的同时避免了委托代理的发生，能够较好地发挥其杠杆效应，最终支农效应也更为明显。因此，根据上述分析，本文认为财政引导金融支农不同路径之间的支农效应确实存在差异，且担保基金路径的支农效应优于补贴、奖励和税收路径的支农效应。
三、财政引导金融支农路径的实践效果
以上通过模型构建和理论分析，阐明了财政引导金融支农的作用机制，以及不同路径对农业信贷投放影响的差异性，本部分将通过安徽省L县的实践经验分析不同路径的差异和效应。
（ 一） 安徽省L县基本情况
L县位于安徽省东部，长江北岸，下辖12个乡镇，两个省级经济开发区，面积xx81平方公里，总人口50万，其中80%以上都是农业人口。多年来，L县始终走在安徽省农村金融改革的前列。从L县的现代农业发展现状来看，其粮食生产连续增收，土地新增流转面积6. 7万亩，总面积达29万亩，农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场规模不断壮大，蔬菜示范园区和苗木示范区成为全省乃至全国的重要生产基地。在新型农业经营主体不断增加的情况下，资金需求结构逐渐发生变化，与小农户少而分散资金需求特点不同，新型农业经营主体的资金需求量大，需求时间更长，单一的财政和金融支农政策已逐渐无法满足其资金需求，迫切需要创新财政与金融相结合的方式支持农业发展。
20xx年，L县内共有9家商业银行，2家小贷公司以及1家担保公司，涉农金融机构从业人员697人。从近五年的情况来看，L县的涉农金融机构家数趋于稳定，涉农金融机构的从业人员虽呈逐年上升的趋势，但对应于L县40万的农业人口，这一增长几乎可忽略不计，无法单一依靠金融机构来缓解日渐增长的农业信贷需求。20xx年L县全年财政支出24. 6亿元，完成财政收入16亿元，地方政府的财政压力较大，为缓解县域内农业和农村发展的资金需求，通过财政资金撬动金融资金，利用金融系统产生资金放大效应成为必要手段。
（ 二）L县财政引导金融支农政策
L县已有的财政撬动金融支农政策，囊括了奖励、补贴、税收返还三条传统路径以及建立担保和融资风险补偿基金这一创新型路径。其中，奖励路径包括涉农贷款增量奖励、金融机构考核奖励等； 补贴路径主要有农村金融机构定向补贴、新设金融机构补贴、信用社改制补贴、小贷公司开办费补贴等； 而税收返还路径即为县财政对于开展支农服务的金融机构税收返还。近年来，三种传统支农路径的财政投入在逐年增加（ 见表1） ,L县财政资金引导金融支农的政策路径趋于多样性，表明政府加大了对于金融支农的财政投入和政策创新，即政府愈加倾向于通过金融手段满足农业发展的资金需求。
与传统路径相比，作为L县创新型试点，担保和融资风险补偿基金在2012年开始实施，初始投资359万元，主要解决农户小额贷款的担保问题。由于运营状况良好，20xx年县财政增加资金投入，将担保基金规模增加至989万元。而从2015年开始，L县成为安徽省农民合作社、家庭农场融资风险补偿基金的15个试点县之一，财政新增8000万元作为风险补偿专项基金，相关工作正在有序开展之中。从政府对于担保路径的资金投入力度来看，虽然实施时间较短，但担保路径已经成为地方政府的财政引导金融支农的重要手段。
（ 三）L县财政引导金融支农不同路径效应的比较与评价
由于L县近五年内金融机构数量和从业人员人数基本趋于稳定，且金融机构所使用的贷款技术也没有太大变化，因此根据上文中理论分析，将L县涉农金融机构的信贷技术及劳动力投入假设为处于恒定状态，即财政引导金融支农路径支农效果的差异主要来源于各路径资金投入和资金转化效率。
虽然局部地区仅有几年的数据很难提供有效的经验证据，但仍能表现出一定的政策效应为了比较财政引导金融支农不同路径对农业信贷投放的影响，做出2010 - 20xx年不同路径与农业信贷投放之间的关系图（ 见图2）④。从图2可以看出，奖励路径的财政支出与农业信贷投放之间基本保持平稳的相关性，即虽然可体现出一定的促进作用，但对于农业信贷也没有显着的刺激作用。补贴路径和税收减免路径也表现出同样的趋势，2011年L县开展对于金融机构的农业信贷补贴和税收减免，但2011 - 2012年L县总体农业信贷仍然增长乏力，两项新政策路径无法有效刺激农业信贷的增长。这与传统奖补政策的局限性有关，奖补政策的直接作用对象为涉农金融机构，支农效果方面缺乏直接的促进作用，财政资金的转化效率较低； 同时，奖补政策多以涉农贷款增量为考核标准，对于已有存量较多的金融机构，进一步获得补贴的难度较大，政策奖励难以持续，还会引发金融机构虚增贷款等问题。
与传统支农路径相比，担保及风险补偿路径对农业信贷投放具有显着的刺激作用。担保和融资风险补偿基金成立以来，20xx年L县农业信贷投放同比增长41%,20xx年保持23. 92%的增长率，远高于往年的信贷增长速度，政策效果明显。同时，在对当地一线实践人员的调查中也可以看出，虽然担保路径的初期投入较大，但由于担保基金具有循环可持续的特点，政府的资金成本更低，地方政府的资金投入意愿更强。同时，由于担保基金直接作用于金融机构与农业信贷之间，对于农业信贷投放可产生直接的促进效应，资金的使用效率更高。
从L县财政的资金投入来看，近五年内传统路径的奖补资金投入与创新型的担保补偿基金的资金投入总额并无太大差别（ 见表1） ,但政策的促进效果差异明显。根据之前的理论分析认为，在资金投入近似相等的条件下，支农效果的差异来源于不同路径财政资金的资金转化效率，即创新型的担保补偿路径的资金转化效率更高。
四、主要结论与政策建议
本文通过理论模型阐释财政引导金融支农效应的作用机理，并从交易费用理论和委托代理理论出发，论证了不同路径之间效应差异的原因。在理论分析的基础上，通过安徽省L县的实践经验，发现与传统的奖补、税收返还路径相比，创新型担保路径具有更高的财政资金转化效率，从而使得其支农效果更明显。同时，与奖补、税收返还的方式不同，担保补偿基金循环、可持续的特点使得财政资金的利用效率更高，地方政府资金投入的意愿更强。
因此，根据本文的理论分析和实践调研，对于政府部门相关制度的制定，可以从减少交易费用和委托代理问题的角度出发，有针对性地对不同的财政引导支农政策进行调整。
1.需要创新财政引导金融支农的路径，搭建财政与金融支农融资项目平台。对于已有路径出现的支农疲态和创新乏力问题，应该积极探索以降低交易费用和缓解委托代理为目的的新方式，如将财政资金作为资本金、贴息资金、担保资金或支农风险基金的运作方式，为信贷资金投入建立风险分担机制和激励机制。同时，搭建财政与金融支农融资平台，以支农项目为依托，引入市场竞争机制，通过招投标方式产生支农贷款的机构、规模、期限和利率的组合，根据市场产生成本最小化的最优解，发挥市场机制在支农资金配置中的作用，优化金融支农路径。
2.从源头上规范财政支农资金的投入渠道，加强支农资金管理，减少各级政府部门之间的委托代理问题，提高支农资金使用效率。要整合财政支农资金和金融支农资金，首要的是整合财政支农的各项资金，为财政和金融支农的整合作必要的准备。其一，规范财政支农资金投入的渠道，统一安排和分配各部门的支农资金，建立统一的支农资金使用章程，加强支农资金的源头管理； 其二，在各部门具体使用财政资金时，应有专门的使用计划和专人负责监督，并且阶段性地报告资金使用情况，防止出现资金的截留和浪费； 其三，建立财政资金管控部门，整合各部门力量，对于使用用途相近或使用对象相同的资金应在不同部门间进行协调，集中使用资金，在此基础上充分调度每一笔资金，明确资金流向，提高支农资金的使用效率。
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