区域公共管理中存在的制度缺失及其创新
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摘要：在全球化和区域经济一体化的发展下，以政府治理为背景，产生了崭新的治理形态――区域公共管理，区域管理工作中出现越来越多的问题表明区域公共管理中存在一定的制度缺陷。
为了满足社会和经济发展的需要，本文提出了区域公共管理制度的创新。
笔者分析了区域公共管理中问题的成因及其制度中存在的缺失，对区域公共管理制度的创新进行了研究。
关键词：区域公共管理 制度缺失 制度创新
随着全球一体化的到来，我国城市化、市场化、工业化和现代化也在加速进行，一些区域公共管理问题接踵而来。
我国现在面临着城乡差距加大、城市环境污染严重、区域公共问题日益加剧等问题。
区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。
传统的公共管理制度不能对已产生的公共管理问题进行有效解决，很难满足目前社会经济环境下的公共管理需要，因此公共管理制度要进行创新。
一、我国区域公共管理中存在的制度缺失
(一)行政区域行政的公共管理思想落后
21世纪，世界全面进入到知识、信息、流动性、后工业、后现代等复杂性社会，面对着全球化、市场化、信息化、区域化等复杂的生态现象，区域公共管理面临新的挑战。
我国传统的区域公共管理模式是行政区行政，这种治理思想已根深蒂固。
由于我国特殊的国情与制度，我国行政区域具有较强的经济性，各个级别的政府都不愿放弃对本区域独立经济的管理权，忽视了除政府组织外私域组织和第三部门等区域公共管理的其他多元主体，在利益的驱使下制定的管理制度具有地方保护特色，使各个区域存在竞争关系，阻碍了区域间的联系及共同发展。
行政区行政具有以下特点：在政府治理社会背景下，以小农经济为基础的行政区行政是封闭社会和自发秩序的产物，发挥了行政区行政的封闭性和机械性;从政法治理的价值导向看，行政区行政实施的是“内向型行政”或“闭合型行政”，是经人为切割来治理区域的模式，这种治理模式对行政区域化边界或跨行政区域的区域公共问题不够重视;从社会公共事务治理主体来看。
行政区行政具有垄断统治的特点，政府组织是区域公共事务管理的唯一主体，独立制定各种公共政策，并进行监督管理，总揽所有社会公共问题;从公共权力运行上看，行政区行政具有闭合性和单向性;从公共问题治理的层次设计看，行政区行政的基本法则是自上而下等级制层次设计，其治理构架具有机构同类和职能重叠的特性，行政区行政的这些特点使得一些外溢性区域公共问题被忽视。
(二)现代区域管理区域政策结构不完整
区域公共问题的治理，特别是国内，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策框架作为保障[1]。
我国政府在不同的时期进行过多次区域范围划分，也实行过多种区域发展战略，但一直达不到政策设计时的理想目标，使得区域发展的公共绩效一直较为低下。
其主要原因是我国区域管理政策结构不完善。
表现在以下几方面：我国没有专门的区域政策职能部门，区域政策基础不完善;区域划分没有计划性、范围广，区域政策的针对性和可操作性低，没有可利用的具体区域划分框架;区域政策工具不完整，缺乏针对问题区域的政策;区域政策没有有效的监督与管理机制。
我国区域政策建立过程，一直受到政治、经济、体质、政府组织、行政权力等诸多因素的影响，政策基础不完善、区域划分框架设计不精细、政策工具的可操作性低、区域政策监督与评估机制缺乏。
由于区域政策框架尚未成型，因此出现了“政策互相打架”“上有政策下有对策”等症状。
(三)区域公共管理的具体制度安排不全面
我国区域公共管理制度安排不健全表现在以下方面：我国宏观和中观区域公共问题管理的结构和框架还处于探索和发展阶段，当以“欧盟”宏观区域治理的成功为典范，是我国宏观和中观区域公共问题的制度安排进一步完善;我国区域政府间的制度安排脆弱，使地方保护主义和区域各地政府间出现恶性竞争等现象在国内普遍存在。
影响国家和区域整体经济绩效的提高;我国一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理机制问题严重;区域公共协调机制不健全;缺乏基于宪法制度和法制原则的区域制度约束机制，行政区划调整和空间规划出现行政区政策随意性和长官意志浓厚的现象。
二、区域公共管理制度创新的必要性
随着全球化和区域化的发展，我国城市化和工业化的进程在不断加快。
在我国城市化和工业化过程中，区域政府之间的竞争愈加激烈，城乡差距加大，导致了我国行政区域划分频繁变动和城乡二元结构问题。
这些问题的实质就是行政区域间的差异。
我国经济发展和现代化水平严重不平衡，存在巨大的地区间发展不平衡，使不同地区存在差异，这些差异容易引发区域公共管理问题。
全球化和经济化水平的不断提高，使国家间开始向区域化模式转变，国际新区域在各种因素下联系程度不断加强，这种区域化模式的增加，同时也引发了各种区域公共管理问题。
而传统的内向型区域管理方式难以适应目前区域公共问题管理的`需要，不能解决目前我国区域公共管理中的“泛行政化”、地方保护主义和地方政府间恶意竞争、江河流域治理等问题，因此，区域公共管理制度的创新势在必行。
三、区域公共管理制度创新的策略
(一)改变区域公共管理理念
行政区行政是我国传统的区域公共管理模式和治理思想。
从上文提到的行政区行政的特征来看，它存在行政区划管理导向僵化、治理主体单一、权力结构“金字塔”单向式等问题。
改变区域公共管理理念，要根据实际情况，在传统区域公共管理理念的基础上，摒弃落后的区域公共管理理念，学习先进的区域公共管理理念。
摒弃传统公共管理权力的单向性和闭合性，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用机质，形成管理权力彼此间合作网络和交叉重叠的关系，明确区域公共管理中的主体和客体关系，加强两者的交流与合作;传统的行政区行政的权利主体是单一的政府组织，区域经济建立后，区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织区，还有私域组织和第三部门。
区域公共管理是开放社会和无缝社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了工业化、市场化和现代化进程的趋势[2]。
全球化和区域化加强了区域乃至全球社会的联系和互相依赖，结成了“你中有我我中有你”的状态，增加了区域性和区域化的深度和广度，区域公共管理可以适应这种改变。
(二)完善区域公共管理政策
要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的是实现从内部政策到区域公共政策的转变。
传统上我国政府组织，只有针对国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策，完善区域公共管理政策是区域政府公共管理制度创新的重要保证[3]。
不完善的区域政策会对区域经济的发展带来不利的影响。
传统的公共管理政策已不符合目前发展的需要，因此要采取一些措施来改变这种现状。
可以实施区域功能性政策：重视环境保护政策的实施;调整市场竞争政策，避免地方政府间的不良竞争;提出区域发展政策，调节区域发展差距。
还可以实施政策一体化，通过协调、调整国家政策和执行机制，减少管理机制带来的负面效应，开放市场，促进市场良性竞争[4]。
(三)改变区域公共管理机制
在解决区域公共问题时，传统的科层制就表现出不足之处，必须借助于市场机制、自组织机制等混合机制来进行治理。
网络化是全球化的最大特点，提出了治理机制的网络性，并根据组合方式，得出了4种不同类型的管理机制，如国家主义、多元主义、网络主义、法团主义。
从科层制到组织间网络制，要针对不同层次及不同类型的区域公共问题，对其进行“多中心”治理，借助于科层制、市场机制、组织间网络、合作机制、自组织制等混合机制，吸取其合作、伙伴关系、协调、双赢的基本精髓，形成一种组织间网络的区域公共问题治理创新机制。
区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织，还包括私域组织和第三部门。
与行政区行政的单一主体不同;区域公共管理的目的是解决由经济、政治或社会其他领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益，区别于行政区行政的竞争关系;区域公共管理在平等地位的基础上协商和调解用的方式和手段，不同于经济市场领域和政府公共领域的管理竞争和压制;区域公共管理的客体是区域内个体和共体，它们之间存在着相互形成的交叉重叠的关系，与行政区行政的单项式不同。
随着经济的发展与经济全球化的到来，我国将要面临越来越突出、越来越严重的区域公共管理问题，研究表明，只有清楚地认识到我国区域公共管理中的制度缺失，通过区域公共管理中制度的创新，才能解决区域公共管理问题，促进区域经济的可持续发展。
参考文献：
[1] 叶圆.广西北部湾经济区实施区域公共管理的障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.
[2] 李莉.我国区域公共管理制度创新的障碍与对策――基于制度变迁的视角[J].重庆科技学院学报(社会科学版)，2011(2)：15-16+21.
[3] 赵秋兰，尹海凤.区域公共管理制度创新路径探寻[J].人民论坛，2014(23)：50-52.
[4]商曼.论区域公共管理的制度创新[J]. 才智，2014(33)：263.
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